28、北欧地区的人员自由流动与合作：现状、挑战与展望

北欧地区的人员自由流动与合作：现状、挑战与展望

1. 北欧人员自由流动的法律与合作基础

北欧地区的人员自由流动有着独特的法律地位和合作机制。北欧公民在该地区内享有较为有利的法律地位，这种自由流动制度使得经济上不活跃的人员也能在北欧国家之间轻松迁移，在行政层面促进了特定区域内人员的自由流动，这在欧盟层面是前所未有的。

1.1 北欧理事会与部长理事会

北欧理事会是北欧合作的核心枢纽。它虽无正式决策权，但由五个北欧国家议会及自治领土的代表组成，每年举行会议。在这个平台上，问题得以讨论，最佳实践得以分享，意见得以形成，进而推动了更紧密的联系和同步的立法倡议。20世纪80年代建立的跨地区政党团体，进一步加强了国家间以及政党间的跨境合作，促进了思想交流和相互尊重，形成了北欧法律文化。

北欧部长理事会由《赫尔辛基条约》签署国的政府部长组成，部长根据讨论主题轮换。其行动具有政治性质，可呼吁立法行动，但合作受限于各国许可，因为它建立在国际公法基础上，不能像欧盟委员会那样发挥独立的执行或立法作用。

1.2 北欧合作的特点与挑战

从超国家法律角度看，北欧合作相对薄弱。以新冠疫情为例，疫情爆发后，北欧边境地区原本活跃的跨境通勤几乎停滞，北欧层面无法采取法律行动，现有的合作和相互理解的文化被打破。北欧部长理事会边境障碍委员会的非正式信件大多被忽视，各国政府更强调国家主权。这表明北欧合作在困难时期缺乏法律手段，相互信任的传统受到严重损害。

2. 北欧行政合作的力量

尽管北欧合作在法律方面存在弱点，但在行政层面，日常的合作显示出其重要性。

2.1 行政合作的基础与形式

北欧国家机构间的行政合作法律基础源于北欧公约及相关国家立法。各机构定期会面，讨论跨境行政挑战，这些会议类似于《第883/2004号条例》附属的行政委员会会议，但更不正式、规模更小，注重实际问题解决。

此外，北欧信息中心类似于国家SOLVIT中心，专注于三个边境地区（瑞典 - 丹麦的Øresunddirekt、瑞典 - 挪威的Grensetjänsten Norge–Sverige、瑞典 - 芬兰 - 挪威的Nordkalottens gränstjänst），进一步加强了区域一体化。

2.2 行政合作的成效

北欧行政合作促进了人员自由流动，使欧盟公民权利和欧盟立法规则在实践中得以实现。尽管适用的主要是欧盟/欧洲经济区法律，但高效勤勉的国家行政部门是实现人员自由流动的关键。这种相互理解与合作的文化可能是北欧成为世界上最一体化地区的关键。

3. 模糊的北欧公民身份轮廓

大部分北欧地区层面的合作在法律上不具约束力，与欧盟和欧洲经济区法律相比，提供的法律保障较少。因为北欧合作是国家间的合作，而非基于个人权利驱动。

然而，北欧合作的效果不可忽视。它促进并补充了欧盟法律规定的人员自由流动权利，在平等对待方面甚至超越了欧盟法律一体化的要求。结合长期以来为实现一体化目标而形成的行政合作文化，催生了一种非正规的、难以捉摸的北欧公民身份概念，就像北极光一样，在不同时期照亮北半球。

4. 北欧各国人员自由流动的具体情况

4.1 丹麦

丹麦作为首个加入欧盟的北欧国家，在人员自由流动方面有其特点。欧盟/欧洲经济区国民在丹麦获得社会权利的途径包括建立居留权、融入基于居留的社会体系等。丹麦对福利旅游存在担忧，因此对相关人员进行密切监控。北欧国民在丹麦获得社会权利的法律安排与欧盟/欧洲经济区国民有所不同，且获得丹麦国籍有相应的规定和程序。

4.2 芬兰

芬兰在人员自由流动方面，欧盟/欧洲经济区国民建立居留权有具体的法律安排和程序，包括获得永久居留权、避免被驱逐和入境禁令等。芬兰对北欧国民有特殊待遇，在社会权利获取和居留权建立方面更为便利。同时，芬兰在国籍和入籍方面也有相关法律规定。

4.3 冰岛

冰岛作为欧洲经济区成员国，欧盟/欧洲经济区国民和北欧国民在冰岛建立居留权的法律安排和程序存在差异。冰岛有基于居留的社会保障体系，国民可享受健康护理、老年养老金等社会权利。在国籍和入籍方面，也有明确的法律规定。

4.4 挪威

挪威作为欧洲经济区成员国，欧盟/欧洲经济区国民和北欧国民在挪威获得社会权利和建立居留权的法律安排不同。挪威有自己的社会保障法规和移民法律，在处理人员自由流动相关问题时，会考虑北欧和欧洲自由贸易联盟的规定差异。

4.5 瑞典

瑞典在人员自由流动方面，欧盟/欧洲经济区国民和北欧国民在获得社会权利、建立居留权以及入籍等方面都有相应的法律安排。瑞典有基于居留的社会保障福利体系，包括健康护理和社会援助等。

5. 北欧合作与欧盟法律的关系

5.1 法律层面的相互影响

欧盟法律在北欧地区的人员自由流动中起着重要作用。通过欧盟和欧洲经济区法律，人员自由流动得以实现，这涉及到欧洲法院（CJEU）和欧洲自由贸易联盟法院（EFTA Court）的判例法。欧盟主要法律与区域安排相互作用，对北欧一体化产生影响。北欧合作在一定程度上受欧盟法律限制，若赋予其更多超国家结构，可能会与欧盟法律产生冲突。

5.2 应对疫情的挑战

新冠疫情期间，欧盟采取了协调边境关闭的措施，包括发布行政信函和提出建议。北欧国家在应对疫情时采取了不同的“模式”和策略，边境关闭对人员自由流动造成了严重干扰。北欧理事会和部长理事会在疫情期间的行动效果不佳，凸显了北欧合作在法律上的无力。

6. 北欧地区人员自由流动的未来展望

尽管北欧合作在疫情等挑战面前暴露出法律上的不足，但日常的行政合作显示出其在“好时光”中的重要作用。为了实现北欧地区到2030年成为世界上最一体化地区的愿景，需要修复其“破碎的翅膀”，重建欧盟和北欧层面的相互信任。

这可能需要在法律和政治层面采取行动，如加强北欧合作的法律框架、制定政治宣言以避免未来的边境关闭等。同时，继续发挥行政层面的合作优势，促进人员自由流动和区域一体化。

6.1 加强法律与政治合作

• 制定更具约束力的北欧合作协议，明确各方权利和义务，增强合作的法律效力。
• 北欧国家在政治层面达成共识，共同应对未来可能出现的危机，确保人员自由流动的连续性。

6.2 提升行政合作效率

• 进一步加强北欧国家机构间的日常沟通与协作，提高解决跨境问题的能力。
• 推广成功的行政合作经验，在更多领域实现无缝对接和信息共享。

6.3 促进区域融合与发展

• 推动北欧地区在经济、文化等领域的深度融合，增强区域认同感和凝聚力。
• 鼓励跨地区的交流与合作项目，为人员自由流动创造更好的社会环境。

通过以上措施，有望改善北欧地区的人员自由流动状况，推动北欧合作迈向新的高度。

以下是北欧地区人员自由流动相关的一些关键信息表格：
|国家|欧盟/EEA国民社会权利获取|北欧国民社会权利获取|入籍情况|
| ---- | ---- | ---- | ---- |
|丹麦|通过建立居留权，受福利旅游监控|有特定法律安排，获取丹麦国籍有规定程序|有相关法律规定和程序|
|芬兰|建立居留权有程序，有永久居留权规定|有特殊待遇，获取社会权利和居留权较便利|有国籍和入籍法律规定|
|冰岛|与北欧国民建立居留权程序有差异|有特定法律安排|有国籍和入籍法律规定|
|挪威|与北欧国民获得社会权利和居留权法律安排不同|有特定法律安排|有国籍和入籍法律规定|
|瑞典|有获得社会权利、居留权和入籍的法律安排|有特定法律安排|有相关法律规定和程序|

mermaid图展示北欧合作与人员自由流动关系：

graph LR
    classDef process fill:#E5F6FF,stroke:#73A6FF,stroke-width:2px;
    A(北欧合作):::process --> B(人员自由流动):::process
    A --> C(法律基础):::process
    A --> D(行政合作):::process
    B --> E(欧盟/EEA法律):::process
    B --> F(北欧法律框架):::process
    D --> G(日常沟通):::process
    D --> H(信息共享):::process
    C --> I(北欧公约):::process
    C --> J(国家立法):::process

这个流程图展示了北欧合作与人员自由流动之间的关系，以及支撑它们的法律基础和行政合作。法律基础包括北欧公约和国家立法，行政合作通过日常沟通和信息共享来实现，这些因素共同促进了人员自由流动，同时人员自由流动也受到欧盟/EEA法律和北欧法律框架的影响。

7. 北欧人员自由流动中的权利与保障

7.1 基本权利保障

在北欧地区的人员自由流动中，基本权利保障是重要的一环。欧盟宪章赋予公民一系列基本权利，如尊严权、平等权、自由权等。在欧洲经济区法律中，也对基本权利进行了规定。例如，在经济区协议下，公民享有自由开展商业活动的权利，同时也有获得公平审判、有效救济等权利保障。

在实践中，各国在国内层面也注重对基本权利的保护。以挪威为例，其宪法规定了公民的基本权利，并通过宪法审查原则确保这些权利得到保障。然而，在一些情况下，基本权利的保障可能会与其他原则发生冲突，如在疫情期间，边境关闭可能会影响人员的自由流动权利，但为了公共卫生安全，这种限制在一定程度上被认为是合理的，需要遵循比例原则。

7.2 社会权利保障

北欧国家以其完善的社会福利体系而闻名，在人员自由流动中，社会权利的保障也是关键问题。各国在社会安全、医疗保健、养老等方面都有相应的制度安排。

• 社会安全 ：北欧公约在社会安全保障方面发挥了重要作用。例如，北欧公约关于社会保障的规定，使得北欧国家之间在社会保障方面能够相互协调和衔接。在冰岛，依据北欧社会保障公约，公民能够享受到包括老年养老金、社会救助等在内的社会保障福利。
• 医疗保健 ：各国都有自己的医疗保健体系。在瑞典，居民可以享受基于居留的社会安全福利中的医疗保健服务；在冰岛，公民有权获得医疗保健，并且有相应的医疗保险制度。
• 养老保障 ：以冰岛为例，有基于居留的老年养老金制度，为老年人提供了一定的经济保障。

7.3 非歧视原则

非歧视原则是人员自由流动中的重要原则之一。在北欧地区，该原则体现在多个方面。在国籍方面，不得基于国籍对人员进行歧视；在社会权利获取上，欧盟/欧洲经济区国民和北欧国民在不同国家都应受到平等对待。

然而，在实际操作中，可能会存在一些差异。例如，丹麦对福利旅游的担忧可能导致在社会权利获取方面对某些人员进行更严格的审查，但这种审查也需要在非歧视原则的框架内进行。

8. 北欧人员自由流动中的挑战与应对

8.1 疫情带来的挑战

新冠疫情对北欧地区的人员自由流动造成了巨大冲击。疫情期间，北欧国家纷纷采取边境关闭措施，原本活跃的跨境通勤几乎停滞。各国在疫情应对策略上存在差异，导致北欧合作在疫情期间的效果不佳。

• 边境关闭的影响 ：边境关闭使得人员自由流动受到严重限制，跨境贸易、工作和生活都受到了影响。例如，丹麦、芬兰和瑞典在疫情期间采取了不同的边境管控措施，导致跨境人员流动大幅减少。
• 合作机制的失效 ：北欧理事会和部长理事会在疫情期间的行动未能有效解决问题，北欧合作的传统和文化受到了严重损害。非正式信件被忽视，国家主权被强调，显示出北欧合作在法律上的无力。

8.2 应对措施

为了应对疫情带来的挑战，需要采取一系列措施来恢复和加强北欧地区的人员自由流动。

• 加强协调与合作 ：北欧国家应在疫情防控和人员流动管理方面加强协调，制定统一的应对策略。例如，在边境管控方面进行协调，避免因各国政策差异导致的混乱。
• 重建信任 ：通过加强沟通和合作，重建北欧国家之间的信任。可以通过建立更有效的沟通机制，及时分享信息和经验，共同应对未来可能出现的危机。
• 完善法律框架 ：加强北欧合作的法律框架，使其在面对危机时更具韧性。例如，制定更明确的规则和程序，确保在紧急情况下能够迅速采取有效的行动。

9. 北欧地区人员自由流动与区域一体化

9.1 人员自由流动对区域一体化的促进作用

人员自由流动是区域一体化的重要体现和推动力量。在北欧地区，人员自由流动促进了经济、文化和社会的交流与融合。

• 经济方面 ：人员的自由流动使得劳动力能够在不同国家之间合理配置，促进了北欧共同劳动力市场的发展。例如，北欧国家之间的人员流动有助于实现资源的优化利用，提高生产效率。
• 文化方面 ：人员的交流促进了文化的传播和融合。北欧国家有着相似的历史和文化背景，人员自由流动进一步加强了这种文化联系，形成了独特的北欧文化。
• 社会方面 ：人员自由流动有助于促进社会的多元化和包容性。不同国家的人员在北欧地区生活和工作，带来了不同的思想和观念，丰富了社会的内涵。

9.2 区域一体化对人员自由流动的保障

区域一体化的发展也为人员自由流动提供了保障。北欧国家通过一系列的合作机制和法律框架，为人员自由流动创造了良好的条件。

• 合作机制 ：北欧理事会和部长理事会等合作机制为人员自由流动提供了政治和行政层面的支持。这些机制促进了各国之间的沟通和协调，推动了相关政策的制定和实施。
• 法律框架 ：北欧公约、欧盟和欧洲经济区法律等构成了人员自由流动的法律框架。这些法律规定了人员的权利和义务，保障了人员自由流动的合法性和有序性。

10. 结论

北欧地区的人员自由流动是一个复杂而多面的议题。尽管在法律和政治层面存在一些挑战，如疫情期间合作机制的失效、与欧盟法律的协调问题等，但在行政层面的日常合作显示出了强大的生命力。

北欧国家有着悠久的合作传统和相似的历史文化背景，这为人员自由流动和区域一体化提供了良好的基础。通过加强法律和政治合作、提升行政合作效率以及促进区域融合与发展，有望修复北欧合作的“破碎翅膀”，实现北欧地区成为世界上最一体化地区的愿景。

在未来，北欧国家需要在保障人员基本权利和社会权利的基础上，进一步加强协调与合作，共同应对各种挑战。同时，要不断完善法律框架，提高合作的法律效力，确保人员自由流动的连续性和稳定性。只有这样，北欧地区才能在人员自由流动和区域一体化的道路上取得更大的进展。

以下是一个关于北欧人员自由流动挑战与应对措施的表格：
|挑战|应对措施|
| ---- | ---- |
|疫情导致边境关闭，人员流动受限|加强协调与合作，制定统一应对策略；重建信任，加强沟通机制；完善法律框架，提高应急能力|
|北欧合作法律上的薄弱|制定更具约束力的合作协议，明确权利义务；加强与欧盟法律的协调|
|福利旅游担忧影响人员社会权利获取|在非歧视原则下进行合理审查，建立公平的社会权利分配机制|

graph LR
    classDef process fill:#E5F6FF,stroke:#73A6FF,stroke-width:2px;
    A(人员自由流动):::process --> B(区域一体化):::process
    B --> C(经济融合):::process
    B --> D(文化交流):::process
    B --> E(社会包容):::process
    C --> F(劳动力优化配置):::process
    D --> G(文化传播与融合):::process
    E --> H(多元化社会形成):::process
    A --> I(权利保障):::process
    I --> J(基本权利):::process
    I --> K(社会权利):::process
    I --> L(非歧视原则):::process

这个流程图展示了人员自由流动与区域一体化之间的关系，以及人员自由流动中权利保障的重要性。人员自由流动促进了区域一体化，包括经济融合、文化交流和社会包容等方面；同时，人员自由流动也需要权利保障，涵盖基本权利、社会权利和非歧视原则等内容。