27、围绕欧盟/欧洲经济区法律核心的北欧公民身份的模糊轮廓

围绕欧盟/欧洲经济区法律核心的北欧公民身份的模糊轮廓

引言

北欧在人员自由流动方面的法律合作，相对于欧盟和欧洲经济区（EEA）法律而言，应被视为一体化、补充性还是无关紧要的呢？相关研究表明，北欧人员自由流动的法律框架，是该地区长期法律合作传统的成果，虽然它缺乏欧盟和 EEA 法律那样的法律强制力，但绝非无关紧要。

从各北欧国家的情况来看，有大量的国家立法以及各国机构之间密切的行政合作，这赋予了基于欧盟/EEA 法律的人员自由流动法律制度明显的附加价值和实际效力。这种效果源于北欧地区在政策制定上的相互性、各国层面协调的立法起草以及各北欧福利国家行政沟通的发展。

在与欧盟法律的互动方面，北欧法律合作远不如欧盟法律那样具有一体化的推动力量。相反，北欧国家之间人员自由流动的法律和行政制度，促进了源自欧盟法律层面的“硬法”实施，消除了许多欧盟公民在国家间流动时面临的一些行政障碍。因此，我们可以看到一种围绕欧盟法律赋予的欧盟公民身份这一法律核心构建的、非正规化的“北欧公民身份”的模糊轮廓，而欧盟公民身份这一法律概念在 EEA 司法管辖区也以有争议的方式留下了印记。

鼓励北欧地区的人员自由流动

北欧合作的法律框架以《赫尔辛基条约》为目标指引。该条约是一项国际协议，它规定了北欧理事会以及北欧部长理事会的体制框架。条约预见各北欧国家的法律体系应平等对待其他北欧国家国民，将其与本国公民同等看待。

然而，作为一项国际框架协议，特别是由于北欧法律体系都采用二元论出发点，它本身并不会产生可在法庭上主张的、可裁判的个人权利。相反，《赫尔辛基条约》假定每个北欧国家将在各自的国家层面采取立法举措，以切实实现平等对待其他北欧国家国民的原则。

该条约致力于实现一个共同的北欧劳动力市场。为此，还有一项关于社会援助和社会服务的国际协议，在人员自由流动的情况下，该协议对北欧国家国民的待遇比其他欧盟公民更为优惠，此外还有一项《北欧社会保障公约》，对欧盟的第 883/2004 号条例起到补充作用。而且，关于各北欧国家内所有居民的统一居住登记制度的协议，简化了已在北欧国家建立居住权的人员在北欧国家之间的流动。

尽管北欧法律合作并未为个人创造超国家的法律权利，但它推动了北欧各国在国家层面制定与欧盟/EEA 法律并行的立法框架，实际上促进和便利了北欧国家国民在该地区的自由流动。不过，鉴于欧盟法律的地位，每当北欧合作的法律结果与欧盟法律不一致时，欧盟法律将取代任何北欧协议及其所产生的相应国家立法。

一些人认为，北欧合作对现有的欧盟法律框架贡献不大。他们认为人员自由流动的法律制度源于欧盟法律，但北欧合作缺乏明确的法律保障。确实，虽然北欧合作在这方面可能在实际层面产生一定的附加价值，但如果没有欧盟法律一体化的影响，我们就无法谈论北欧地区的个人自由流动权利。这是因为北欧合作主要是国家间受政治驱动的合作，缺乏明确的个人权利框架，也没有超国家的“北欧法院”，没有监督“北欧法律”实施或解释的机构。

然而，也有观点认为，北欧协议的一些效果不仅仅是欧盟法律的伪装。从某些视角来看，这些效果实际上使个人能够在整个北欧地区切实平等地享受待遇，无论其经济活动或自给自足能力如何。这产生了获得另一北欧国家居住权和社会权利的合法快速通道，并使通过入籍获得另一北欧国家国籍变得更容易。

在行政方面，北欧国家之间的体制结构是一项重要资产。北欧协议的附件以及北欧各机构之间的其他协议规范了公务员层面的密切合作，各机构和边境委员会定期会面。结果是形成了一个有效的北欧内部合作行政体系，实现了相关个人数据的交换，以及一个完善的信息服务体系，在既定的法律框架内，这可以被视为具有一体化作用。也许“正是在这些与日常生活相关的小环境中，北欧未来的合作将发挥最重要的作用”。

以下是北欧合作促进人员自由流动的相关协议及作用表格：
|协议名称|作用|
| ---- | ---- |
|《赫尔辛基条约》|规定北欧理事会和北欧部长理事会体制框架，推动平等对待其他北欧国家国民|
|社会援助和社会服务国际协议|在人员自由流动时，对北欧国家国民待遇更优惠|
|《北欧社会保障公约》|补充欧盟第 883/2004 号条例|
|居住登记制度协议|简化已在北欧国家建立居住权人员的流动|

北欧法律框架：具有补充性但也有一体化特征

北欧法律合作的一个特殊特点是，五个北欧国家中只有三个是欧盟成员国，像格陵兰和法罗群岛这样的相关领土在地域上超出了欧盟法律的范围，但它们都因北欧法律合作产生的特殊人员自由流动制度而联系在一起。此外，挪威和冰岛是欧洲自由贸易联盟（EFTA）国家，这使得欧盟人员自由流动法律的主要原则也适用于它们的司法管辖区，但没有欧盟基本法中的欧盟公民身份概念，也没有《欧盟基本权利宪章》。

这形成了一个相当特殊的法律格局，欧盟的基本法和二级法适用于丹麦、瑞典和芬兰，而挪威和冰岛仅适用欧盟人员自由流动制度的二级法。不过，EEA 同质性原则要求对 EEA 法律的解释应与欧盟法律一致，这有望解决此类差异。

此外，与北欧协议并行的是，欧盟/EEA 法律在一定程度上也延伸到了格陵兰和法罗群岛，在地域上，如在社会保障方面；在个人层面，有一种类似域外欧盟公民身份的情况。因此，北欧在人员自由流动方面的法律合作与复杂多样的欧盟/EEA 法律结构相互交织，法律结果可能因关注的北欧国家或领土不同而有所差异。

尽管北欧国家国民在个人权利方面缺乏法律强制力，但与其他欧盟公民相比，无论在哪个北欧国家或领土，他们在法律上和国家行政部门的认知中都明显享有特殊地位。例如，丹麦法律将其他北欧国家国民基本视为与丹麦人同化，而不是将他们视为来自欧盟成员国的欧盟公民，后者更接近“移民”的认知。这种对其他北欧国家国民的同化效果在相关研究中得到了呼应，如在讨论居住权时提及北欧“遗产”，以及将“北欧欧盟公民”与其他欧盟公民区分开来。

北欧国家之间通过长期的政治和法律合作形成的特殊纽带，在北欧地区人员自由流动的背景下，显然为所有北欧国家国民带来了巨大的法律附加价值，尽管具体情况由各北欧国家的国内法律环境进行规范。

从上述情况来看，某种社会文化意义上的“北欧公民身份”的轮廓开始显现。这也符合北欧国家到 2030 年成为世界上一体化程度最高地区的目标。相关研究表明，北欧合作确实为北欧国家国民提供了一些实际的附加价值，并具有一体化的效果。

然而，需要强调的是，在法律上，北欧合作层面的举措只能是对欧盟人员自由流动法律制度的补充，因为欧盟法律优先于任何属于欧盟法律范围内的合作。因此，北欧在该地区人员自由流动方面的“附加价值”必须始终符合欧盟法律，无论从社会文化角度看有怎样的共同传统和相互理解。

例如，关于北欧更宽松的居住规则以及北欧国家国民入籍规则与欧盟法律的兼容性问题就存在讨论。有人指出，北欧的共同规则对北欧欧盟公民更为有利，因此可能不符合欧盟法律，因为这对其他欧盟公民存在歧视。但问题在于，对北欧国家国民的特殊待遇是否能被视为歧视，因为这种待遇并没有使东道国本国国民受益，而只是针对特定类别的其他欧盟/EEA 国家国民。这是一种不同类型的歧视性待遇，更像是一种强化的“区域平等对待”，是在北欧国家间层面应用的不基于国籍歧视原则的增强表达。这种“北欧平等对待”鼓励而非阻碍经济上不活跃的欧盟公民和 EEA 国家国民的自由流动，尽管仅限于在北欧合作法律范围内的人员。

对于挪威和冰岛来说，人员自由流动制度的法律格局更为复杂。这里没有欧盟公民身份的基本地位，也没有独立的人员自由流动权利，只有通过 EEA 协议加入的欧盟二级法在该领域的实施，再加上北欧法律合作对国家立法产生的额外影响。

不过，EEA 法律的“准优先”原则值得关注，即在确定居住权时，EEA 法律优先于挪威法律，同时 EEA 的同质性基本原则要求对欧盟和 EEA 法律中的相同条款进行相同的解释。尽管欧盟基本法并不直接适用，但欧盟基本法以及欧洲联盟法院的判例法在挪威和冰岛仍有影响。然而，欧盟基本法的影响不能被夸大到可以谈论北欧存在与欧盟的欧盟公民身份相当的概念。这是因为《公民身份指令》的严格要求在转化为国家移民法后，将适用于所有非北欧的欧盟/EEA 国家国民。从这个角度看，与非北欧欧盟公民相比，EFTA 国家对北欧国家国民更宽松的待遇问题相对较小，因为与丹麦、瑞典和芬兰不同，这里正式缺乏更广泛的欧盟基本法框架，冰岛和挪威仅适用欧盟二级立法，因此可以认为将其他北欧国家国民与冰岛和挪威国民同等对待的国家立法，不必合法地扩展到非北欧欧盟公民。

下面是一个 mermaid 流程图，展示北欧法律框架与欧盟/EEA 法律的关系：

graph LR
    classDef process fill:#E5F6FF,stroke:#73A6FF,stroke-width:2px;
    A(欧盟/EEA 法律):::process --> B(丹麦、瑞典、芬兰):::process
    A --> C(挪威、冰岛):::process
    D(北欧法律合作):::process --> B
    D --> C
    B --> E(人员自由流动制度):::process
    C --> E
    E --> F(不同北欧国家和地区):::process
    F --> G(法律结果差异):::process

当我们进一步审视法罗群岛和格陵兰时，法律格局变得更加复杂。法罗群岛原则上是第三国，而格陵兰是“海外国家和地区”（OCT）。格陵兰公民拥有丹麦国籍，因此可以被视为欧盟公民，但从欧盟法律的角度来看，他们是否被视为完全的欧盟公民尚不确定，例如他们的权利是否能延伸到第三国配偶和家庭成员。考虑到这种法律不确定性，北欧合作在格陵兰的背景下肯定能发挥作用。

法罗群岛原则上是第三国，1972 年的公投中岛民决定不加入欧盟，《欧洲联盟运作条约》第 355(5)条也对此进行了规定。尽管法罗群岛居民是丹麦公民，但在欧盟环境中，他们被合法地视为第三国国民。岛民当然可以使用他们的丹麦护照，“假装”是欧盟公民，但从欧盟法律的角度来看，他们与丹麦公民的地位并不平等。关于欧盟公民前往或居住在格陵兰和法罗群岛的法律地位问题，情况在法律上也很模糊。鉴于这种法律不确定性，源自北欧合作的人员自由流动制度在这里显得至关重要，因为它允许北欧欧盟/EEA 国家与这两个地区之间在法律上顺利实现人员自由流动。在这里，我们看到了真正的北欧人员自由流动维度的出现，为个人提供了一种切实可行的法律制度，尽管缺乏明确的权利。有人提到《北欧公约》的精神，即所有其他北欧国家的公民应受到平等对待，这是目前在格陵兰和法罗群岛基于欧盟法律的人员自由流动权利方面法律不确定情况下的有力指导原则。

综上所述，平等对待所有北欧国家国民的原则很可能是理解北欧合作效果的关键。这是一种特殊的北欧平等对待原则，旨在在北欧国家公民之间树立一种平等的法律观念，而不是在跨境情况下从法律上主张个人的平等对待“权利”。正如相关研究在讨论北欧合作面临的法律挑战时所指出的，这种观念似乎确实存在。可以肯定的是，历史、文化和社会纽带促成了相互理解，进而开启了核心国家机构之间的跨境行政合作文化，在这种文化中，其他北欧申请人或多或少被视为与本国申请人平等。

围绕欧盟/欧洲经济区法律核心的北欧公民身份的模糊轮廓（下半部分）

北欧公民身份的特殊地位及影响

北欧国家国民在人员自由流动方面的特殊地位，体现在多个方面。首先，从法律层面来看，尽管北欧法律合作缺乏像欧盟法律那样直接赋予个人明确的超国家权利，但它通过促进各国国内立法的完善，为北欧国家国民创造了独特的优势。

以居住权为例，根据北欧相关协议，北欧国家国民在其他北欧国家获取居住权相对容易，无需满足繁琐的资格标准或经历繁重的行政程序。这与欧盟指令中对非北欧欧盟/EEA 国家国民的严格要求形成鲜明对比。例如，欧盟的《公民身份指令》可能要求申请人具备一定的经济活动能力或自给自足能力，才能获得居住权。而北欧国家国民即使经济不活跃，也能根据北欧协议在其他北欧国家获得社会保护，无需额外的居住权法律要求。

在国籍获取方面，北欧国家为其他北欧国家国民提供了快速入籍的途径。这种快速入籍程序常常比《公民身份指令》所提供的永久居留身份提前数年。这一举措不仅体现了北欧国家之间的紧密合作，也进一步强化了北欧国家国民之间的特殊纽带。

这种特殊地位对北欧地区的社会和经济发展产生了积极影响。从社会层面来看，它促进了北欧国家之间的文化交流和融合。由于北欧国家国民能够更自由地在地区内流动，他们有更多机会了解和体验其他国家的文化、生活方式，增进了彼此之间的理解和认同感。在经济层面，人员的自由流动有助于优化劳动力资源的配置。北欧国家可以根据自身的经济需求，吸引其他北欧国家的专业人才，促进产业的发展和创新。

以下是北欧国家国民与非北欧欧盟/EEA 国家国民在居住权和国籍获取方面的对比表格：
|对比项目|北欧国家国民|非北欧欧盟/EEA 国家国民|
| ---- | ---- | ---- |
|居住权获取|无需繁琐资格标准和繁重行政程序，经济不活跃也可获社会保护|需满足经济活动或自给自足等要求|
|国籍获取|有快速入籍程序，常早于永久居留身份|按常规程序，时间较长|

北欧法律合作与欧盟法律的协调与挑战

尽管北欧法律合作与欧盟法律在人员自由流动方面相互交织，但两者之间的协调并非一帆风顺。一方面，北欧法律合作在一定程度上补充和促进了欧盟法律的实施。北欧国家通过制定与欧盟/EEA 法律并行的国内立法，为人员自由流动提供了更具体和可行的操作框架。例如，北欧的社会援助和社会服务协议以及社会保障公约，对欧盟相关法律起到了补充作用，使人员在北欧地区的流动更加便利。

另一方面，两者之间也存在潜在的冲突。当北欧合作的法律结果与欧盟法律不一致时，欧盟法律具有优先地位。这可能导致北欧国家在实施自身的法律合作成果时面临一定的限制。例如，北欧更宽松的居住规则和入籍规则可能被认为不符合欧盟法律的要求，存在对其他欧盟公民的歧视嫌疑。

然而，对于这种所谓的“歧视”，需要从不同的角度进行分析。北欧国家对本国国民和其他北欧国家国民的特殊待遇，并非是为了排斥其他欧盟公民，而是基于北欧地区长期形成的历史、文化和社会纽带。这种特殊待遇可以被看作是一种“区域平等对待”，它鼓励了北欧地区内经济不活跃人员的自由流动，促进了地区的一体化发展。

为了应对这些协调与挑战，北欧国家需要在尊重欧盟法律优先地位的前提下，积极与欧盟进行沟通和协商。通过参与欧盟的立法过程，北欧国家可以争取在欧盟法律框架内更好地体现自身的利益和需求。同时，北欧国家也需要不断完善自身的法律体系，确保其与欧盟法律的兼容性。

北欧合作在特殊地区的重要性

在格陵兰和法罗群岛等特殊地区，北欧合作的重要性更加凸显。由于这两个地区在欧盟法律框架内的地位存在一定的不确定性，北欧合作成为保障人员自由流动的关键因素。

格陵兰公民虽拥有丹麦国籍，但在欧盟法律视角下，他们是否被视为完全的欧盟公民存在争议，其权利的范围也不明确。法罗群岛在公投后决定不加入欧盟，尽管其居民是丹麦公民，但在欧盟环境中被视为第三国国民。这种法律上的模糊性，使得基于北欧合作的人员自由流动制度成为连接这两个地区与其他北欧国家的重要桥梁。

北欧合作通过相关协议和公约，保障了北欧国家国民在格陵兰和法罗群岛的自由流动权利。在这些地区，北欧国家国民可以依据北欧合作的精神，享受与在其他北欧国家类似的待遇。这不仅促进了这些地区与北欧其他国家之间的经济交流和社会融合，也为当地居民提供了更多的发展机会。

例如，《北欧公约》的精神强调所有北欧国家公民应受到平等对待，这为解决格陵兰和法罗群岛在人员自由流动方面的法律不确定性提供了有力的指导原则。在实际操作中，北欧国家之间的行政合作也确保了人员在这些地区的自由流动能够顺利进行。

下面是一个 mermaid 流程图，展示北欧合作在特殊地区保障人员自由流动的过程：

graph LR
    classDef process fill:#E5F6FF,stroke:#73A6FF,stroke-width:2px;
    A(北欧合作):::process --> B(格陵兰):::process
    A --> C(法罗群岛):::process
    B --> D(人员自由流动):::process
    C --> D
    D --> E(经济交流与社会融合):::process
    E --> F(地区发展):::process

结论

总体而言，北欧在人员自由流动方面的法律合作虽然面临着与欧盟法律协调的挑战，但它为北欧国家国民带来了显著的特殊地位和实际利益。平等对待所有北欧国家国民的原则，是理解北欧合作效果的核心。这种特殊的平等对待原则，不仅体现在法律层面，更体现在社会文化层面，促进了北欧国家之间的相互理解和合作。

随着时间的推移，北欧国家有望在保持与欧盟法律兼容的前提下，进一步深化自身的法律合作，推动“北欧公民身份”这一模糊轮廓更加清晰。未来，北欧合作可能会在更多领域发挥重要作用，如教育、科技等，为北欧地区的发展注入新的活力。同时，北欧国家也可以通过与欧盟的合作，为欧盟的一体化进程提供有益的经验和借鉴。

在这个过程中，北欧国家需要继续加强内部的行政合作，提高法律实施的效率和透明度。通过不断完善法律体系和行政机制，确保北欧合作的成果能够更好地惠及所有北欧国家国民，实现北欧地区成为世界上一体化程度最高地区的目标。