元治理与社会工作知识结构

元治理社会工作知识结构

摘要

社会中组织的日益碎片化以及组织数量的不断增加，给知识结构的实施带来了重大挑战。本文提出，元治理概念在应对这些挑战时具有重要作用。本研究以瑞典社会服务领域知识结构的强化为研究对象。自2003年以来，国家层面通过国家资源和协议，在国家、区域和地方层面组织并推动了网络建设。然而，参与者不断更替、职责频繁变更以及对网络目的的模糊性，导致实施过程面临困难。本文认为，脆弱的自上而下的政府管理以及不断变动的地方网络组织，使得新知识结构对社会工作实践产生影响的机会十分有限。本研究基于对一项始于2003年的国家项目的监测，该项目影响了五所大学及其周边地区和市镇。本文还基于对国家和区域行动者的观察与访谈。结果表明，国家机构采取放任态度，但仍通过为这些网络建立法律和话语框架保持控制。这被认为为参与的社会服务组织和专业人员带来了新的挑战。

关键词 ：元治理；基于证据的实践；网络；政府；社会工作

引言

旨在构建知识结构并塑造社会工作实践的政策举措的实施已被证明具有内在关联性。相关提议广泛存在：学术界与社会工作之间的伙伴关系（Bledsoe‐Mansori等人，2013年）、加强服务使用者在知识发展中的影响力（Davies和Gray，2017年）、加强实践中的研究（Uggerhøj，2012年），或通过坎贝尔合作组织等国际社会科学网络增强科学知识生产的影响，并加强实施研究成果的努力（Palinkas和Soydan，2011年）。

尤其应基于最佳可得证据做决策的理念已成为一种大趋势，但在实施这一理念时也面临挑战（Boaz等人2019年）。知识生产方面的具体活动，如复杂的评估，需要加以组织，以支持政策制定（Head2016年；Gambrill2019年）。理想情况下，自上而下的建议和国家指南应促进专业发展，并为服务对象提供支持性干预。这种以线性理性方式发展知识结构的做法存在严重局限性。其一在于人们对何为可靠的知识存在不同认知；其二——也是本文将探讨的问题——当代政策实施是一个复杂过程，涉及不同层级的众多行动者。无论这些建议具有多么坚实的科学依据和强有力的政治支持，它们在到达实践时都可能失败。

本文中，我们应用治理理论来分析这些问题。自上而下的政治实现方式已经过时——网络治理正在兴起。过去30年中，许多治理学者都提出了这一观点（Barbeira, Franco, and Haase 2012；Jessop2011；Hartley, Sørensen, and Torfing2013；Huxham et al.2000；Klijn and Koppenjan2012；Lynn, Heinrich, and Hill2001；Salamon2002；Pierre and Peters2005；Provan and Kenis2008；Sørensen and Torfing2007）。从政府向治理的转变过程中，官僚体制中的旧有模式如今与新的、灵活的协商治理形式共存于日益碎片化的社会之中。

当传统的等级结构失效时，政治及其机构必须通过网络更积极地互动以制定公共政策。在这一广泛的文献中，‘元治理’（Sørensen and Torfing2007）、‘网络治理’（Provan and Kenis2008）、‘新治理’（Salamon2002）、‘协作治理’（Bingham2011）以及‘新公共治理’（Klijn and Koppenjan2012）等相互关联的概念试图解释国家如何仍具备治理能力，但使用了不同于以往的手段和工具，例如协调合作以及自我调节的行动者。特别是元治理，旨在捕捉有影响力的政治理性行动者通过设定政策、资源、规则或话语等形式的限制和框架，来引导自我调节的治理网络的努力（Sørensen and Torfing2007；Jessop2011）。因此，元治理即是‘治理的治理’（Kooiman and Jentoft2009），本文将使用该概念来探讨国家如何间接地对自我调节和自我管理的网络实施元治理，以增强社会工作知识结构。

根据Møller及其同事（Møller, Elvbakken和Foss Hansen2019）的研究，瑞典作为一个国家，其国家机构在战略性地提供与政策和实践相关的知识方面处于领先地位。1992年，瑞典成立了一个国家组织，旨在实施基于知识的社会工作，并采用方法来调查和评估服务对象的需求（Sundell等，2010）。自那时起，国家层面、地区和市镇已建立起不同的结构，以支持科学知识的应用。例如，教育、区域网络、指南以及与大学的合作关系等，均旨在生产并组织社会工作知识。本文以瑞典社会服务领域在过去15年期间各种实施过程的经验为基础。

我们的研究问题是：在发展社会工作知识结构的过程中，可以识别出哪些元治理策略？对这些策略的探讨应有助于我们获得关于社会工作实践如何被治理的新见解，并帮助我们反思在具有复杂相互依赖关系的行动者之间的知识管理问题。

瑞典的案例基于两项先前独立的研究。这些研究展示了从最初支持建立研实践平台的试验性步骤（研究1），发展到通过谈判以及国家和区域协议动员多个不同层面行动者的进程（研究2）。数据来源于作者此前已发表的关于基于知识的社会工作实施情况的研究，相关内容在第4.2节中呈现。案例研究设计特别适用于在自然背景下调查复杂过程（George and Bennett2005；Yin2003）。研究一涉及一个国家项目（KUBAS），其中五所大学及其周边市镇开展合作，获得大量资助，并在社会服务领域尝试了多种形式的知识结构。该文章使用了其中一项本地项目（Sociorama）在正式结束十年后的评估数据。在研究二中，文章采用了国家层面的研究，即国家与国家层面行动者SALAR之间的年度合同，旨在推动公共社会福利中循证知识的更系统化发展。SALAR是一个重要组织，代表了瑞典所有市镇和地区（www.skr.se）。这些研究标志着瑞典知识建设目标的起点和鼎盛阶段，代表了两种不同形式的元治理。

我们首先提出元治理视角的论据，并阐述如何以元治理作为分析工具来理解旨在增强社会工作知识结构的各项举措。接着，我们介绍两项研究的方法与数据，并分别进行分析。最后，我们讨论研究结果。

知识结构实施的元治理视角

瑞典知识结构的国家实施被描述为一种指南模型（Bergmark, Bergmark和Lundström2011）。该模型建立在国家主管部门通过自上而下的方式推动基于科学的知识的基础之上，并要求遵守基于已发表研究的系统文献综述所得出的最佳干预措施和评估知识。它代表着对地方决策者的外部且独立的控制，其中知识是按照科学逻辑形成的。随着目标设定和交付系统在公共部门中日益普及，人们对基于科学的监测和决策系统的关注也日益增加。人们期望此类系统能够提供更好的决策支持，使得能够与其他活动进行比较，减少错误，并促进透明度和民主性的提升。

福利部和县议会已实施多项措施以促进这一发展。各地区正在社会服务和医疗保健系统中建立支持结构，旨在将现有最佳知识应用于社会服务。据认为，建立各种类型的网络至关重要（Kommunförbundet Skåne。2013年），瑞典健康技术评估委员会（SBU）声称，其在瑞典国内以及国际上与广泛的网络合作，以推动其研究结果和指南的实施（www.sbu.se）。2015年成立了由九个机构组成的理事会，其任务是协调有关向医疗保健和社会服务有效推广经质量保证的方法的重要事项。

指南模型类似于国家在最近几十年从政府到治理转变运动中的政府类型（Pierre和Peters2000）。然而，将知识结构的实施概念化为指南模型可能会低估重要的自我调节性横向网络活动，同时高估国家通过规则进行垂直治理的能力，尤其是由于地方政府的自主性。

相反，元治理强调对自组织网络的控制以及对自主网络的规范性监管（Haveri等人2009）。这可能涉及在现有治理网络中进行政策框架设定，通过影响资源分配以及有意识地设计网络来实现（Sørensen和Torfing2007）。这种视角可能会使治理网络作为知识管理问题解决方案的有效性受到质疑。知识可能在网络成员中发挥促进和学习的作用，但这些成员也可能试图控制外部行为，例如国家指南的实施。下文描述了政府与元治理的两种理想类型（表1）。

元治理作为我们的分析工具

本文中，我们以分析性而非规范性的方式使用元治理概念。尽管它是元治理者的一种干预方法，但我们的兴趣在于描述国家的元治理策略。我们将元治理定义为对治理网络的治理，即“相互依赖但运作上自主的行动者通过受监管的自我调节过程，在协作中共同界定和创造公共价值的互动的横向制度化”（Sørensen和Torfing2017，829）。显然，元治理与治理概念具有共同的特征（参见Hertting和Vedung2009、2012）。首先，通过将具有不同视角、能力和资源的行动者聚集到网络中，可以从多个角度探讨社会问题的实质性和横向复杂性，并

表1. 从政府到元治理。
政府	元治理
组织	官僚制，垂直	网络，垂直与水平
主要行为者	关系政治‐行政	有影响力的政治行为者治理自我调节
治理网络	国家角色通过规则和程序进行治理以及国家指南的制定	通过框架设定、制度设计网络促进和参与进行元治理
程序	遵循规则和指南	合作、对话、谈判
理由	合法性	问责性、平等、输入合法性
		协调、问题解决、输出合法性

Hanberger（2009年，4）；Jessop（2011）；Hertting和Vedung（2009年，57）；Kooiman和Jentoft（2009年）；Pierre和Peters（2000，14）；索伦森和勒夫格伦（2007）；索伦森和托尔芬（2017）

所创造的解决方案（参见棘手问题，Bingham2011，386）。其次，相互依赖导致了对横向合作和自我组织的需求（Klijn和Koppenjan2012，591）。第三，理想网络是开放、扁平、非正式且临时的。这种高度的灵活性可能被视为一个问题，可通过网络建立稳定的环境并签订长期合同来加以抵消。另一个问题是决策过程以及参与者选择的不透明性，这些参与者不仅包括民选官员，还包括私营或非营利行动者。

第四个特征将元治理与治理区分开来。它是作为元治理者治理网络的能力，即‘一个行动者或一组行动者，其目标是发起、支持和引导治理网络中的合作，以确保它们有助于公共价值的生产’（Sørensen和Torfing2017，830）。通过区分元治理者所实施干预的强度，以及元治理是间接地进行还是通过密切互动进行，可以描绘出四种基本的元治理策略（Sørensen和Torfing2017，829）。政治、话语和财政框架通过高层次的政治目标、叙事或财政框架间接地赋予网络自主性。同样，在间接层面，制度设计意味着为一组行动者设计正式和非正式的平台，并界定基本的参与规则。这种对行动自由的约束可以通过明确的规则、程序和激励措施结构实现，也可以通过构建框架和叙事来影响网络中的观念、利益和共同身份。例如指南和推荐方法，规定应生成和传播何种知识，旨在影响网络的内容（Sørensen和Löfgren2007，12）。除了这些间接策略外，还有两种更具互动性的策略。

网络促进可通过增强网络定义共同目标、协调行动和支持相互学习过程的能力，帮助建立信任并解决和避免冲突。最后，网络参与者积极参与讨论和谈判，以获得影响力并影响网络的共享目标和策略（Sørensen和Löfgren2007；Sørensen和Torfing2017）。例如政府官员和SALAR如何与地方和区域知识结构的开发者共同参与网络及会议。

Sørensen和Torfing（2017）认为，这四种战略应被视为互补而非相互排斥。前两种“间接地”策略可在远距离实施，并可借鉴后两种更“直接干预”策略的某些要素，反之亦然。此外，元治理者应注意平衡过度监管的风险（这会削弱网络的自主性）与监管不足的风险（这会使网络缺乏整体方向）（Sørensen和Löfgren2007，20）。因此，将网络作为治理战略的成功取决于元治理者找到适当程度的监管和干预的能力（Sørensen和Torfing2017）。这强调了元治理的合法性并非建立在利益相关者的协商或代表性之上。元治理中网络的非正式性可能使决策过程以及非选举或非公共行动者的参与变得模糊不清。相反，合法性是通过为复杂

案例与数据

第一项研究是向自我调节网络提供零星的财政支持的早期实例，而第二项研究则是全国性实施知识结构的当代实例。这两项研究代表了瑞典国家在加强社会工作知识结构方面的两个关键阶段，同时与通过平台和合作增强证据的国际讨论相关联（Bellamy等，2008年；Palinkas和Soydan2012年）。我们使用这两项研究并非出于比较目的，而是为了说明针对社会工作知识结构的元治理策略。接下来，我们将描述这些研究、数据和分析。

社会工作知识结构发展的两个步骤

Sociorama始于2001年，当时瑞典政府指示NBHW通过研究、实践和教育之间的区域合作（KUBAS项目）来推动社会服务领域的知识发展。在此之前，知识支持一直由NBHW发起、生产和传播。新的目标是为地方社会服务机构与社会工作研究和教育的整合提供财政支持。

大学和市镇申请了资金支持（NBHW2005）。除了评审和资助项目外，NBHW并未在当地直接参与。克鲁努贝里地区的Sociorama项目是五个在大学机构运行的KUBAS项目（基于知识的社会服务）之一。多样的KUBAS项目与当时其他旨在促进大学与社会工作实践之间合作的合作项目非常相似，例如旧金山湾区合作（Anthony和Austin2008；Austin等1999）以及芬兰研究机构玛蒂尔达·维雷德研究所（Julkunen2011）。Sociorama的目标是在社会服务领域建立研究、实践和教育之间更紧密整合的结构。该项目从2003年持续到2009年，其中最活跃的阶段是2003年至2005年。其中一个组成部分是大学与市镇社会服务部门之间的共享职位（下文简称“共享职位”）。其他组成部分包括与用户组织合作、研究圈、联合教育以及多方参与的指导委员会。Sociorama是一项试验性项目，据首席研究员（Salonen2005, 6）称，该项目实现了“跨界知识发展”。开发和实施新工作方法并未列入议程。当政府的KUBAS资金于2005年结束时，Sociorama被整合进一个现有的区域研发机构。

国家协议是瑞典基于知识的社会工作故事中的另一篇章。根据委员会《社会服务中的循证实践——为了客户的利益》（SOU2008, 18）的报告，社会服务领域的知识基础尚不完善，干预措施应得到科学支持。中央和地方政府代表于2009年签署了一项平台协议，以加强社会服务使用现有最佳知识的能力。政府机构与瑞典地方政府和区域协会（SALAR）随后达成了六项年度工作协议，以支持社会服务领域的知识发展（Överenskommelse2009–2015）。其中包括通过县议会建立区域层面的支持结构。为此引入了名为支持性结构的激励措施。管理人员被聘用，并启动了多个项目。政府要求各地区制定联合意向声明。向SALAR提交此类声明的地区获得了资金支持。以下简要总结了两个案例（表2）。

表2. 特征。
Sociorama	国家协议
活跃年份	2003–2009	2009–2016
元治理者	NBHW	卫生与社会事务部，SALAR
目的	创建一个用于整合社会工作的结构实践、教育和研究	通过以下方式构建社会工作知识结构支持EBP的国家层面实施
治理网络行动者	市镇、大学、地区、非营利组织	组织瑞典地方政府和区域协会、地区/县、市镇（通过区域平台领导者）

信息提供者和数据收集

第一项研究基于第一和第二作者在Sociorama启动十年后进行的一项评估（Denvall, Lernå, 和Nordesjö2014年）。数据通过电话访谈、个别访谈、焦点小组和调查收集。电话访谈涉及20个市镇的26名社会服务管理者。与Sociorama以往协调员进行了11次个别访谈，与在大学、较大的市镇、一家非营利组织以及两个地区的官员进行了8次访谈。20名曾在Sociorama中担任共享职位、目前在不同社会工作相关领域工作的人填写了调查问卷。最后，开展了三次焦点小组讨论，每次有4至6名信息提供者参与，其中大多数（16人中的11人）此前已接受过访谈或参与过调查。共有61名信息提供者参与。选择这些信息提供者是因为他们曾参与Sociorama项目或在当前的地方性基于知识的社会工作中承担决策职能。

在联系过程中，大多数人很乐意参与此次评估，因为他们对该项目有许多想法和回忆。访谈为半结构化形式，问题围绕项目十年后的意见、各市镇当前基于知识的社会服务，以及社会服务与大学之间的合作展开。例如，与Sociorama相关的主题包括当今Sociorama的重要性和今天你仍在使用来自Sociorama的方法。调查问题主要为开放式，且与访谈问题相同，以便比较答案。电话访谈和个别访谈持续20至45分钟，焦点小组讨论持续90分钟。所有访谈均被录音并逐字转录，由作者完成。数据被整理成简要摘要，并在三次研讨会上由曾参与该项目的人员、社会服务管理人员及大学官员共同解释、验证和修正。采用治理理论分析数据。

第二项研究基于第三作者在2009年至2016年期间开展的关于循证实践（EBP）国家协议的实证工作。在第一篇已发表的文章（Denvall和Johansson2012）中，EBP的实施指的是瑞典政府通过证据创建基于知识的结构的方式。第一步是收集与这些协议相关的国家政府委员会制定的政策提案和评估等文件和报告。作者还参加了旨在巩固和推广EBP国家理念的研讨会、会议、讲座和会议，来自国家、地区和地方组织的行动者参与其中。随后使用项目理论分析数据。在第二步中，第三作者于2010年至2015年间采访了30名来自国家和地方政府的EBP管理者和专家，以深入了解其实施情况（Johansson, Vedung, 和Denvall2015）。此外，2015年还向317名专业人员发放了调查，回复率接近60%。该调查包括七次访谈，重点关注专业人员对EBP的看法和理解。第三步中，于2014年至2015年对一次地方网络治理尝试进行了小型参与式观察。该观察研究包含三次观察，每次约六小时，均在该网络启动初期进行（Johansson和Fogelgren2016，2019；Johansson2019）。随后采用翻译理论和制度理论分析数据。

总之，本文基于六名研究人员历时8年的工作。这些研究在2012年至2019年间共发表了七次，包括在两所大学作为研讨会审议的报告（Denvall, Lernå, 和Nordesjö2014；Johansson和Fogelgren2016），一部编撰书籍中的章节（Johansson2013），以及四篇发表于社会工作和社会科学期刊的同行评审文章（Denvall和Johansson2012；Johansson, Vedung, 和Denvall2015；Johansson和Fogelgren2019；Johansson2019）。

数据分析

本文的目的在于，从上一节所述的元治理视角重新分析了数据。通过使用元治理的四个特征作为理论驱动分析中的分析主题（参见Braun和Clarke2012），对每项研究中的元治理策略进行了描绘。因此，两项研究的数据均依据元治理的特征进行阅读和整理。例如，在第一项研究中，实质性与横向复杂性这一特征和主题涉及社会工作实践中系统性知识发展以及实践与理论知识的整合，而在第二项研究中则涉及瑞典循证实践实施过程。

分析

以下从元治理的角度分析社会工作知识结构的增强策略。表3根据元治理的特征对分析结果进行了总结。

Sociorama – 地方性知识的政治、话语和财政框架

Sociorama项目试图在克鲁努贝里地区的社会工作实践与大学社会工作系的教育和研究之间建立一种整合结构。建立关系、了解彼此的情况并寻找合作方式被视为重要目标。多项合作活动中包括社会服务部门与大学之间的共享职位。担任共享职位者强调个人收获，例如改善了合作、知识以及自身职业发展。他们能够将实践知识带入研究，也将研究知识带入实践。

此外，信息提供者认为研究圈取得成功，研究人员与实践者在其中围绕特定主题进行交流讨论。同样受到青睐的是BIKVA评估，评估人员从服务使用者的认知出发，制定评估和发展社会工作实践的标准（参见Krogstrup2017）。尽管有这些积极经验，信息提供者声称，所尝试的诸多想法中，很少有延续至今的。

从元治理的角度来看，Sociorama项目是对实质性复杂性和横向复杂性问题的一种回应。系统性知识发展以及实践与理论知识的整合问题无法由单一行动者解决，而必须借助拥有不同知识（如实践与理论知识）以及来自社会服务各个领域和社会工作研究内部的行动者协助（实质性复杂性）。这些行动者还代表了变动的市镇和地区，以及社会服务内的不同领域，在网络中具有不同的职责范围（横向复杂性）。

国家与网络参与者之间以及网络内部也存在一种相互依赖关系。国家希望社会工作知识能够在地方层面形成，而网络则需要资源和指导来试验基于知识的结构。然而，当政府资源在2005年结束时，网络参与者之间的相互依赖关系减弱了。由于缺乏外部资金，协调共同资源和策略变得更加困难。

最初，主要资源是参与者的工作时间，但这种“隐形”成本突然变得明显起来，因为Sociorama不得不通过其他方式获得资金。此外，在新的财务条件下，此前并未制定任何财务协议，以稳定地区研发单位中自主性与整合之间的过渡。据信息提供者称，当Sociorama成员被纳入新的组织环境而失去独立性后，他们便失去了原有的专注度和投入感。

Sociorama在相对开放、扁平和非正式的环境中运行，使其对行动者的利益和需求变化较为敏感。它从一个具有高度自主性的KUBAS项目，逐渐被整合进一个已有的地区平台，成为多个社会福利工作领域之一。大学方面缺乏投入，因其正专注于与附近一所大学学院的合并事宜。市镇则转向自身发展，其中一些将Sociorama视为与其他发展倡议相竞争的对手。随着时间推移，主要市镇领导职位发生更替，导致长期承诺难以维持，利益和激励措施也变得更加模糊。据信息提供者称，过了一段时间后，已不清楚新的项目管理是在延续之前的Sociorama运作模式，还是将其作为地区研发的一个下属单位来运行。此前推动Sociorama内部活动开展的集体问题解决机制，逐渐受到新的权力结构、授权关系和总体目标条件的影响而交织变化。简而言之，当组织环境发生变化时，网络本身不明确且不稳定的边界很容易受到挑战。

NBHW的角色是在KUBAS项目中作为元治理者为Sociorama提供资金支持直至2005年。这是一种政治、话语和财政框架形式，其中政府机构以非参与和非促进的方式进行远程元治理，而是通过一个被接受的项目来实现。

表3. 分析摘要。
Sociorama	国家协议
已实现的知识	基于结构重组和资金短缺改变了网络参与者的承诺和激励措施网络逐渐消失，少数想法以及没有结构在十年后幸存下来NBHW得出结论，市镇和大学无法长期资助这些结构并建议多种政府资助的社会研究机构	一些地区已经建立了支持知识生产的结构，尽管要实施的内容仍不明确使用证据的条件有所改善，尽管距离更系统的知识发展地方社会服务中未知的影响
1. 实质性和横向复杂性的问题	是——系统性知识的问题实践与理论知识的发展与整合由来自不同地理和机构领域并拥有不同知识的行动者所应对地理和机构领域。	是——EBP的实施问题。知识视角不断变化的行动者和责任领域。
2. 相互依赖网络之间的行动者	是——相互依赖随时间减弱由于资源有限且缺乏财务协议。	否——作为一个国家主导的项目，网络参与者彼此之间没有相互依赖，也缺乏自我组织的激励措施。
3. 开放、扁平、非正式和临时的网络	是的——Sociorama是开放、扁平且非正式的，使其对行动者的变化敏感以及元治理者的利益和需求	不——元治理者控制了目标与手段的解释以及行动者参与。
4. 战略的元治理	政治、话语和财政框架：地方实践与研究，而非国家应产生社会工作知识。NBHW协调并提供财政支持	制度设计:政府机构和瑞典地方政府和区域协会达到支持知识的年度协议社会服务的发展。瑞典地方政府和区域协会在区域层面形成支持结构通过县议会。各地区必须接受规则和协议才能成为网络合作伙伴
4a. 战略的强度	战略话语框架内Sociorama行动者的自主性框国家架与网络之间以及网络内部的相互依赖	特定规则内网络参与者的自主性规则
4b. 挑战战略	元治理者是被动且遥远的，网络易受财务框架变化的影响	对规则和程序的强调导致了内容不明确缺乏相互依赖削弱联系在参与者之间
所创造的解决方案（参见棘手问题，Bingham 2011，386）。其次，相互依赖导致了对横向合作和自我组织的需求（Klijn 和 Koppenjan 2012，591）。第三，理想网络是开放、扁平、非正式且临时的。这种高度的灵活性可能被视为一个问题，可通过网络建立稳定的环境并签订长期合同来加以抵消。另一个问题是决策过程以及参与者选择的不透明性，这些参与者不仅包括民选官员，还包括私营或非营利行动者。

第四个特征将元治理与治理区分开来。它是作为元治理者治理网络的能力，即‘一个行动者或一组行动者，其目标是发起、支持和引导治理网络中的合作，以确保它们有助于公共价值的生产’（Sørensen 和 Torfing 2017，830）。通过区分元治理者所实施干预的强度，以及元治理是间接地进行还是通过密切互动进行，可以描绘出四种基本的元治理策略（Sørensen 和 Torfing 2017，829）。政治、话语和财政框架通过高层次的政治目标、叙事或财政框架间接地赋予网络自主性。同样，在间接层面，制度设计意味着为一组行动者设计正式和非正式的平台，并界定基本的参与规则。这种对行动自由的约束可以通过明确的规则、程序和激励措施结构实现，也可以通过构建框架和叙事来影响网络中的观念、利益和共同身份。例如指南和推荐方法，规定应生成和传播何种知识，旨在影响网络的内容（Sørensen 和 Löfgren 2007，12）。除了这些间接策略外，还有两种更具互动性的策略。

网络促进可通过增强网络定义共同目标、协调行动和支持相互学习过程的能力，帮助建立信任并解决和避免冲突。最后，网络参与者积极参与讨论和谈判，以获得影响力并影响网络的共享目标和策略（Sørensen 和 Löfgren 2007；Sørensen 和 Torfing 2017）。例如政府官员和 SALAR 如何与地方和区域知识结构的开发者共同参与网络及会议。

Sørensen 和 Torfing（2017）认为，这四种战略应被视为互补而非相互排斥。前两种“间接地”策略可在远距离实施，并可借鉴后两种更“直接干预”策略的某些要素，反之亦然。此外，元治理者应注意平衡过度监管的风险（这会削弱网络的自主性）与监管不足的风险（这会使网络缺乏整体方向）（Sørensen 和 Löfgren 2007，20）。因此，将网络作为治理战略的成功取决于元治理者找到适当程度的监管和干预的能力（Sørensen 和 Torfing 2017）。这强调了元治理的合法性并非建立在利益相关者的协商或代表性之上。元治理中网络的非正式性可能使决策过程以及非选举或非公共行动者的参与变得模糊不清。相反，合法性是通过为复杂

案例与数据

第一项研究是向自我调节网络提供零星的财政支持的早期实例，而第二项研究则是全国性实施知识结构的当代实例。这两项研究代表了瑞典国家在加强社会工作知识结构方面的两个关键阶段，同时与通过平台和合作增强证据的国际讨论相关联（Bellamy 等，2008年；Palinkas 和 Soydan 2012年）。我们使用这两项研究并非出于比较目的，而是为了说明针对社会工作知识结构的元治理策略。接下来，我们将描述这些研究、数据和分析。

社会工作知识结构发展的两个步骤

Sociorama 始于2001年，当时瑞典政府指示 NBHW 通过研究、实践和教育之间的区域合作（KUBAS 项目）来推动社会服务领域的知识发展。在此之前，知识支持一直由 NBHW 发起、生产和传播。新的目标是为地方社会服务机构与社会工作研究和教育的整合提供财政支持。

大学和市镇申请了资金支持（NBHW 2005）。除了评审和资助项目外，NBHW 并未在当地直接参与。克鲁努贝里地区的 Sociorama 项目是五个在大学机构运行的 KUBAS 项目（基于知识的社会服务）之一。多样的 KUBAS 项目与当时其他旨在促进大学与社会工作实践之间合作的合作项目非常相似，例如旧金山湾区合作（Anthony 和 Austin 2008；Austin 等 1999）以及芬兰研究机构玛蒂尔达·维雷德研究所（Julkunen 2011）。Sociorama 的目标是在社会服务领域建立研究、实践和教育之间更紧密整合的结构。该项目从2003年持续到2009年，其中最活跃的阶段是2003年至2005年。其中一个组成部分是大学与市镇社会服务部门之间的共享职位（下文简称“共享职位”）。其他组成部分包括与用户组织合作、研究圈、联合教育以及多方参与的指导委员会。Sociorama 是一项试验性项目，据首席研究员（Salonen 2005, 6）称，该项目实现了“跨界知识发展”。开发和实施新工作方法并未列入议程。当政府的 KUBAS 资金于2005年结束时，Sociorama 被整合进一个现有的区域研发机构。

国家协议是瑞典基于知识的社会工作故事中的另一篇章。根据委员会《社会服务中的循证实践——为了客户的利益》（SOU 2008, 18）的报告，社会服务领域的知识基础尚不完善，干预措施应得到科学支持。中央和地方政府代表于2009年签署了一项平台协议，以加强社会服务使用现有最佳知识的能力。政府机构与瑞典地方政府和区域协会（SALAR）随后达成了六项年度工作协议，以支持社会服务领域的知识发展（Överenskommelse 2009–2015）。其中包括通过县议会建立区域层面的支持结构。为此引入了名为支持性结构的激励措施。管理人员被聘用，并启动了多个项目。政府要求各地区制定联合意向声明。向 SALAR 提交此类声明的地区获得了资金支持。以下简要总结了两个案例（表2）。

表2. 特征。
Sociorama	国家协议
活跃年份	2003–2009	2009–2016
元治理者	NBHW	卫生与社会事务部，SALAR
目的	创建一个用于整合社会工作的结构实践、教育和研究	通过以下方式构建社会工作知识结构支持 EBP 的国家层面实施
治理网络行动者	市镇、大学、地区、非营利组织	组织瑞典地方政府和区域协会、地区/县、市镇（通过区域平台领导者）

信息提供者和数据收集

第一项研究基于第一和第二作者在 Sociorama 启动十年后进行的一项评估（Denvall, Lernå, 和 Nordesjö 2014年）。数据通过电话访谈、个别访谈、焦点小组和调查收集。电话访谈涉及20个市镇的26名社会服务管理者。与 Sociorama 以往协调员进行了11次个别访谈，与在大学、较大的市镇、一家非营利组织以及两个地区的官员进行了8次访谈。20名曾在 Sociorama 中担任共享职位、目前在不同社会工作相关领域工作的人填写了调查问卷。最后，开展了三次焦点小组讨论，每次有4至6名信息提供者参与，其中大多数（16人中的11人）此前已接受过访谈或参与过调查。共有61名信息提供者参与。选择这些信息提供者是因为他们曾参与 Sociorama 项目或在当前的地方性基于知识的社会工作中承担决策职能。

在联系过程中，大多数人很乐意参与此次评估，因为他们对该项目有许多想法和回忆。访谈为半结构化形式，问题围绕项目十年后的意见、各市镇当前基于知识的社会服务，以及社会服务与大学之间的合作展开。例如，与 Sociorama 相关的主题包括当今 Sociorama 的重要性和今天你仍在使用来自 Sociorama 的方法。调查问题主要为开放式，且与访谈问题相同，以便比较答案。电话访谈和个别访谈持续20至45分钟，焦点小组讨论持续90分钟。所有访谈均被录音并逐字转录，由作者完成。数据被整理成简要摘要，并在三次研讨会上由曾参与该项目的人员、社会服务管理人员及大学官员共同解释、验证和修正。采用治理理论分析数据。

第二项研究基于第三作者在2009年至2016年期间开展的关于循证实践（EBP）国家协议的实证工作。在第一篇已发表的文章（Denvall 和 Johansson 2012）中，EBP 的实施指的是瑞典政府通过证据创建基于知识的结构的方式。第一步是收集与这些协议相关的国家政府委员会制定的政策提案和评估等文件和报告。作者还参加了旨在巩固和推广 EBP 国家理念的研讨会、会议、讲座和会议，来自国家、地区和地方组织的行动者参与其中。随后使用项目理论分析数据。在第二步中，第三作者于2010年至2015年间采访了30名来自国家和地方政府的 EBP 管理者和专家，以深入了解其实施情况（Johansson, Vedung, 和 Denvall 2015）。此外，2015年还向317名专业人员发放了调查，回复率接近60%。该调查包括七次访谈，重点关注专业人员对 EBP 的看法和理解。第三步中，于2014年至2015年对一次地方网络治理尝试进行了小型参与式观察。该观察研究包含三次观察，每次约六小时，均在该网络启动初期进行（Johansson 和 Fogelgren 2016，2019；Johansson 2019）。随后采用翻译理论和制度理论分析数据。

总之，本文基于六名研究人员历时8年的工作。这些研究在2012年至2019年间共发表了七次，包括在两所大学作为研讨会审议的报告（Denvall, Lernå, 和 Nordesjö 2014；Johansson 和 Fogelgren 2016），一部编撰书籍中的章节（Johansson 2013），以及四篇发表于社会工作和社会科学期刊的同行评审文章（Denvall 和 Johansson 2012；Johansson, Vedung, 和 Denvall 2015；Johansson 和 Fogelgren 2019；Johansson 2019）。

数据分析

本文的目的在于，从上一节所述的元治理视角重新分析了数据。通过使用元治理的四个特征作为理论驱动分析中的分析主题（参见 Braun 和 Clarke 2012），对每项研究中的元治理策略进行了描绘。因此，两项研究的数据均依据元治理的特征进行阅读和整理。例如，在第一项研究中，实质性与横向复杂性这一特征和主题涉及社会工作实践中系统性知识发展以及实践与理论知识的整合，而在第二项研究中则涉及瑞典循证实践实施过程。

分析

以下从元治理的角度分析社会工作知识结构的增强策略。表3根据元治理的特征对分析结果进行了总结。

Sociorama – 地方性知识的政治、话语和财政框架

Sociorama 项目试图在克鲁努贝里地区的社会工作实践与大学社会工作系的教育和研究之间建立一种整合结构。建立关系、了解彼此的情况并寻找合作方式被视为重要目标。多项合作活动中包括社会服务部门与大学之间的共享职位。担任共享职位者强调个人收获，例如改善了合作、知识以及自身职业发展。他们能够将实践知识带入研究，也将研究知识带入实践。

此外，信息提供者认为研究圈取得成功，研究人员与实践者在其中围绕特定主题进行交流讨论。同样受到青睐的是 BIKVA 评估，评估人员从服务使用者的认知出发，制定评估和发展社会工作实践的标准（参见 Krogstrup 2017）。尽管有这些积极经验，信息提供者声称，所尝试的诸多想法中，很少有延续至今的。

从元治理的角度来看，Sociorama 项目是对实质性复杂性和横向复杂性问题的一种回应。系统性知识发展以及实践与理论知识的整合问题无法由单一行动者解决，而必须借助拥有不同知识（如实践与理论知识）以及来自社会服务各个领域和社会工作研究内部的行动者协助（实质性复杂性）。这些行动者还代表了变动的市镇和地区，以及社会服务内的不同领域，在网络中具有不同的职责范围（横向复杂性）。

国家与网络参与者之间以及网络内部也存在一种相互依赖关系。国家希望社会工作知识能够在地方层面形成，而网络则需要资源和指导来试验基于知识的结构。然而，当政府资源在2005年结束时，网络参与者之间的相互依赖关系减弱了。由于缺乏外部资金，协调共同资源和策略变得更加困难。

最初，主要资源是参与者的工作时间，但这种“隐形”成本突然变得明显起来，因为 Sociorama 不得不通过其他方式获得资金。此外，在新的财务条件下，此前并未制定任何财务协议，以稳定地区研发单位中自主性与整合之间的过渡。据信息提供者称，当 Sociorama 成员被纳入新的组织环境而失去独立性后，他们便失去了原有的专注度和投入感。

Sociorama 在相对开放、扁平和非正式的环境中运行，使其对行动者的利益和需求变化较为敏感。它从一个具有高度自主性的 KUBAS 项目，逐渐被整合进一个已有的地区平台，成为多个社会福利工作领域之一。大学方面缺乏投入，因其正专注于与附近一所大学学院的合并事宜。市镇则转向自身发展，其中一些将 Sociorama 视为与其他发展倡议相竞争的对手。随着时间推移，主要市镇领导职位发生更替，导致长期承诺难以维持，利益和激励措施也变得更加模糊。据信息提供者称，过了一段时间后，已不清楚新的项目管理是在延续之前的 Sociorama 运作模式，还是将其作为地区研发的一个下属单位来运行。此前推动 Sociorama 内部活动开展的集体问题解决机制，逐渐受到新的权力结构、授权关系和总体目标条件的影响而交织变化。简而言之，当组织环境发生变化时，网络本身不明确且不稳定的边界很容易受到挑战。

NBHW 的角色是在 KUBAS 项目中作为元治理者为 Sociorama 提供资金支持直至2005年。这是一种政治、话语和财政框架形式，其中政府机构以非参与和非促进的方式进行远程元治理，而是通过一个被接受的项目来实现。

表3. 分析摘要。
Sociorama	国家协议
已实现的知识	基于结构重组和资金短缺改变了网络参与者的承诺和激励措施网络逐渐消失，少数想法以及没有结构在十年后幸存下来 NBHW 得出结论，市镇和大学无法长期资助这些结构并建议多种政府资助的社会研究机构	一些地区已经建立了支持知识生产的结构，尽管要实施的内容仍不明确使用证据的条件有所改善，尽管距离更系统的知识发展地方社会服务中未知的影响
1. 实质性和横向复杂性的问题	是——系统性知识的问题实践与理论知识的发展与整合由来自不同地理和机构领域并拥有不同知识的行动者所应对地理和机构领域。	是——EBP 的实施问题。知识视角不断变化的行动者和责任领域。
2. 相互依赖网络之间的行动者	是——相互依赖随时间减弱由于资源有限且缺乏财务协议。	否——作为一个国家主导的项目，网络参与者彼此之间没有相互依赖，也缺乏自我组织的激励措施。
3. 开放、扁平、非正式和临时的网络	是的——Sociorama 是开放、扁平且非正式的，使其对行动者的变化敏感以及元治理者的利益和需求	不——元治理者控制了目标与手段的解释以及行动者参与。
4. 战略的元治理	政治、话语和财政框架：地方实践与研究，而非国家应产生社会工作知识。NBHW 协调并提供财政支持	制度设计: 政府机构和瑞典地方政府和区域协会达到支持知识的年度协议社会服务的发展。瑞典地方政府和区域协会在区域层面形成支持结构通过县议会。各地区必须接受规则和协议才能成为网络合作伙伴
4a. 战略的强度	战略话语框架内 Sociorama 行动者的自主性框国家架与网络之间以及网络内部的相互依赖	特定规则内网络参与者的自主性规则
4b. 挑战战略	元治理者是被动且遥远的，网络易受财务框架变化的影响	对规则和程序的强调导致了内容不明确缺乏相互依赖削弱联系在参与者之间

描述在 Sociorama 的话语框架内分配的财政资源和可能采取的行动的计划。由于 Sociorama 并未完全由 NBHW 资助，元治理相对疏远，可能干预性较弱。然而，元治理极大地促进了网络参与者的自我组织，其中相互依赖的行动者部分自筹项目资金，因为他们认识到存在无法单独解决的问题。财政援助起到了决定性作用。

总之，Sociorama 可以被理解为政治、话语和财政框架，这在许多方面不同于当今更具有干预性的知识结构实施方式。这种元治理并不一定要求元治理者与网络之间进行直接互动。相反，低水平的干预是协议的一部分。对 Sociorama 而言，这意味着一个相互依赖的行动者网络享有高度的自主性。但资源的缺乏加上模糊和开放的边界，使该网络容易受到挑战，Sociorama 也逐渐淡出。这与 NBHW（2005）关于所有 KUBAS 项目的总体结论相呼应：市镇和大学无法长期资助这些结构。

国家协议——具有变化内容的制度设计

在我们的第二项研究中，若干项目以支持性结构的名义在相关地区推出，旨在社会服务领域推动循证实践以实现高质量。政府的第一步是要求所有地区制定联合意向声明（Johansson 2013，2019）。所有提交联合意向声明给 SALAR 的地区均获得了资金，以继续建设支持结构。在此干预过程中，国家与服务提供者之间的关系发生了变化，因为随着地方社会服务被要求实施和适应新的决策工具与系统，新参与者、新方法和新要求不断涌现（Denvall 和 Johansson 2012；Lundström 和 Shanks 2013；Billsten 等 2018）。其中一个例子是出现了约五十名流程（平台）负责人，其任务是启动地方变革项目并支持 EBP 的实施。他们组成了两个全国性网络，一个隶属于儿童与青年投资领域，另一个隶属于虐待与成瘾护理领域。另一个例子是实施虐待与成瘾护理领域的国家指南，并支持发展更长期的知识供给结构，包括社会工作者培训以及在县内和跨县建立网络（Billsten；2019，91）。

自启动以来，研究与发展活动已在地区、市镇和大学内部多次转型和重组。

与 Sociorama 的情况一样，国家协议应对了一个复杂问题——EBP 的全国性实施。它们动员了大量国家和区域行动者、研究者、官员、专业人员以及服务使用者，这些参与者常常具有不断变化的知识视角（实质性复杂性）和责任领域（横向复杂性）。尽管在年度协议框架内开展了多项努力，但这些支持结构的成果、效率及其长期可持续性受到了挑战。通过运用恩斯特 o·拉克劳的空能指理论，格格纳、里哈德和登瓦尔（2019）表明，区域流程领导者将证据用作一个浮动术语，其内容根据目的被赋予不同的含义。流程领导者将 EBP 描述为一种治理模式，而非知识模式。其他研究则显示出较不理想的效果，即损耗效应（其中一个设想是工作应更具效益、更系统化和标准化），对服务使用者和专业人员均产生了此类影响（莉耶格伦和帕尔丁 2010；马丁内尔·巴福 2014）。就知识发展而言，区域层面或多或少地回到了此次干预之前所处的状况（约翰松和福格尔格伦 2016）。

在元治理方面，缺乏相互依赖的现象尤为明显。由于 EBP 的实施是一个国家主导的项目，参与主体之间并不具有相互依赖关系，因此缺少自我组织的激励措施。这使得元治理具有干预性。正如我们所见，EBP 的实施比简单地下达命令要复杂得多。

服务和社会福利实践总体上旨在通过运用可获得的最佳知识使客户受益。它包括组织与指导公民、专业人员、组织、机构和话语，以实现特定的政治目标。元治理者努力在社会服务实践之外建立由平等伙伴组成的扁平化和横向网络，期望共识成为其中的核心机制（约翰松 2013年）。然而事实表明，瑞典地方政府和区域协会（SALAR）与 NBHW 掌握着对目标与手段的解释权，而研究人员、官员、专业人员和服务使用者等其他利益相关者对社会服务领域知识的未来发展实际影响较小。例如，由 SALAR 组织的全国性网络面临如何解读“证据”概念的模糊性挑战，这导致了地方政府职责分工不明确。众所周知，即使规则、程序和论据看似完备，实施过程也并不总是遵循垂直组织逻辑。在此案例中，基层官僚以政策制定者未曾预料的方式诠释循证实践。这既揭示了等级制政府的缺陷，也体现了元治理不足。

因此，元治理者 SALAR 和 NBHW 的主要策略是制度设计。与政治、话语和财政框架一样，它也被间接地使用（Sørensen 和 Löfgren 2007，13）。然而，制度设计这一战略具有很强的干预性，因为其目标不仅是为自主网络创造空间，而且还要影响自我调节的内容。在此案例中确实如此，协议和支持结构被认为可作为激励引导手段，在“循证实践的支持结构”这一统称下形成集体认同与意义支点。

总之，第二项研究表明，在实施社会工作知识结构方面存在严重挑战。尽管通过制度设计在多个层面启动了合作与网络，但本地网络被赋予了棘手的任务。证据的含义及其实现方式并不明确，需要通过地方协商来补充，并在未来加以澄清和处理。机构持续经历重组，形成了模糊的环境和脆弱的网络。然而，在国家层面，构建社会工作知识结构的目标仍获得强有力的支持，这影响着地方机构，它们正在为某些预期能支持改进其事业的努力做准备，尽管具体方式尚不明确。目前，这一正式倡议已经结束，瑞典公共管理署在其最终评估中指出，各地区已在人际网络内建立起知识生产的支持结构（瑞典国家审计署 2014年，第8页）。他们指出，这改善了循证实践的条件。然而，“距离实现知识的系统化发展仍有很长的路要走”（同上，第7页）。

讨论

我们首先回到本文所探讨的问题及其目的，以此展开讨论。然后总结研究结果，并深入讨论其中两点，最后针对实践、国家主管部门和研究提出建议。

将科学知识用于循证实践和基于证据的政策的理念对管理和研究产生了巨大影响。市场化以及新参与者的出现形成了新型的公私民伙伴关系，共同塑造了各种组织，从而影响了政策实施的可能性。通过组织间多行动者参与的网络化组织形式代表了一种实施和创新的途径（Hartley, Sørensen, 和 Torfing 2013）。研究表明，在层级结构中通过控制来解决问题存在困难，并表明知识管理的标准化系统的应用取决于本地情境（Barfoed 和 Jacobsson 2012；Boaz 等人 2019；Greenhalgh 等人 2004；Hjelte、Brännström 和 Engström 2010）。在瑞典实施循证实践过程中知识结构的发展印证了这一研究结论。

当前研究引入了元治理的概念，试图描述国家及其权威机构如何以不同于以往的形式和手段继续进行治理。本文探讨了在发展社会工作知识结构过程中可以识别出哪些元治理策略。

通过所呈现的研究，我们展示了政治、话语和财政框架（Sociorama）以及制度设计（国家协议）如何成为元治理概念中关键且可实施的策略。Sociorama 是一个自主的、暂时稳定的、国家资助的网络，存在于基于知识的社会工作框架内，但当资源和其他先决条件发生变化时，很快失去了动力和支持。在国家协议的案例中，国家层面的行动者对网络的工作范围设定了相对明确的限制。这在预期的区域和地方层面激发了活动，但由于资源不足、网络内容缺乏清晰性以及科学输入的缺失，导致其未能产生能够支持社会工作实践的成果。

我们希望强调两项结果并提出一个问题。首先，我们认为元治理概念可能加深我们对参与构建社会工作知识结构的行动者之间关系的理解。它使我们有可能理解超越遵守规则和竞争之外的激励措施和能动性。因此，我们在两个示例中创建知识结构的挑战可以被理解为框架设定不明确、网络参与者兴趣的变化以及在网络问题界定中缺乏参与。例如，通过制度设计，国家层面的行动者可以为网络及其使命设定相对明确的界限。元治理者可以通过战略构建、激励措施的创设以及清晰集体身份的内化来影响网络的自我调节。与政治、话语和财政框架类似，这是一种不直接介入网络的远程策略。这些见解有助于理解瑞典案例中的知识结构，其重点不仅在于（元）治理者，还在于地区和市级层面的网络，这些网络面临着不同程度和形式的治理。因此，我们同意那些更多关注循证实践治理中行动者及其相互关系，而非其方法和实施的研究（Elvbakken 和 Hansen 2019）。

其次，可以理解社会工作未通过网络促进和参与实现元治理的策略。我们的分析表明，政府在促进行动者解决其网络挑战方面并不积极。相反，他们依赖于国家层面的框架设定和协议。这引出了我们的问题：更远距离的元治理策略能发挥多大作用？中央政府态度疏离，似乎只是寄希望于最好的结果。因此，在支持社会工作知识结构形成过程中面临的挑战，可能是对网络创造成果能力的误判（理论错误）或实施不力（实施错误）。尽管通过网络的自下而上的实施似乎是应对棘手问题复杂性的一种适当战略，但需要有行动者来支持并创造网络所需的条件。参与者不断变动，任务分配频繁调整，以及对网络目标及其任务和参与者的定义存在不确定性，这些因素共同造成了成功实施的困难条件。因此，薄弱的自上而下的控制和脆弱的横向‐向上网络组织，限制了科学知识支持政策制定的机会。这一核心问题与元治理理论和研究中的一个基本观点一致——即要在过度监管的风险与监管不足的风险之间取得平衡。在这种情况下，很可能正如 Sørensen 和 Torfing（2017）所指出的那样，某些干预措施（例如所识别的放任式策略）若能结合其他策略（如根据本地网络需求进行的促进和参与），可能会受益于这种互补性。

社会工作实践的一项建议是，知识结构的进一步发展应包括地方社会服务机构及其领导力的发展。本研究仅涉及知识结构构建中的元治理问题。

一个发达的福利国家。然而，随着不同群体之间的紧张关系日益加剧以及福利制度的削弱，国家治理能力的局限性令人担忧，应进一步推动相关知识发展。本研究提出的第二项建议是，国家主管部门需要提升其在促进和参与元治理方面的能力。这可以表现为促进网络或积极参与网络的形式。以往的研究已表明中央主管部门在实施过程中存在不足，且依赖信息和说教（Jacobsson 和 Meeuwisse 2018年）。本研究表明，不断变化且不稳定的网络阻碍了实施过程。国家通过临时资源自上而下间接地改变实践的能力有限。元治理需要是长期的，并以网络促进和积极参与网络的形式进行，因此国家及其主管部门也需提升其对本地元治理的支持能力。这可以表现为促进本地网络或积极参与这些网络。最后，我们惊讶地发现，元治理作为分析工具在社会工作研究中的应用范围如此有限。我们认为，它有助于对治理提出批判性视角，并为行动者在设计新型治理形式时提供实践指导。这一点在社会工作领域尤为重要，因为在该领域中，“谁”可能是多个层级上的一个或多个元治理者（参见 Gjaltema、Biesbroek 和 Termeer 2020年）。对国际研究的最后一项建议是，应更多地在与社会工作相关的期刊上发表研究成果，并建议这些期刊的编辑组织有关当前治理形式的主题专刊。

总而言之：社会工作的治理在最近几十年中，其范围、复杂性和详细程度都有所增加。新的治理形式不断涌现，例如协议、行动计划和知识管理等。通过国家指南进行的政府治理正被网络的元治理所补充。国家机构虽远离地方，但仍通过建立法律和话语框架来控制这些网络的运作方式。这种日益增强的元治理也被描述为短期的、不连贯的，并且未能适应当地条件。此类制度设计为参与社会工作的组织和专业人员带来了新的挑战。社会工作研究需要超越对层级化实施问题的简单批评，转而关注制度设计的形式、变革准备度，以及尤为重要的是行动者在元治理中的参与。

注释
1. 斯堪的纳维亚背景下的证据发展已被 Møller、Elvbakken 和 Foss Hansen（2019年）广泛描述，瑞典的情况则由 Sundell 等人（2010年）进行了阐述。关于此问题的挑战已被 Avby、Nilsen 和 Dahlgren（2014年）、Björk（2016年）以及 Jacobsson 和 Meeuwisse（2018年）等人报告过。2. 国家主管部门，如社会事务部（Socialdepartementet）、国家卫生与福利委员会（NBHW，‘Socialstyrelsen’）以及瑞典卫生技术评估和社会服务评估局（SBU），定期基于现有最佳知识为医疗卫生和社会服务制定更新的国家指南。例如在2019年，针对精神疾病和成瘾发布了相关指南。3. http://www.sbu.se/en/about-sbu/publications-and-communication/，2019年2月17日。

致谢
令人非常悲痛的是，第三作者克斯廷·约翰松于2020年春季不幸去世。我们希望强调她对本文及其所依据的这些研究的准备工作作出的巨大贡献。

披露声明
我们没有潜力在本研究、作者身份和/或本文出版方面不存在潜在的利益冲突 e.

资金
本文的研究最初获得了林奈大学和林雪平大学的财务支持，但本文的出版未获得资金支持

开放研究者与贡献者身份识别码
维尔纳·登瓦尔 http://orcid.org/0000-0002-2655-2132
凯蒂尔·诺德舍伊 http://orcid.org/0000-0003-3565-6563