16、实现可持续发展目标所需的政策框架

实现可持续发展目标所需的政策框架

集体行动与权力动态的挑战

集体行动常常受到不同利益和潜在矛盾目标的挑战。例如，目标7（可负担的清洁能源）可能与目标13（气候行动）和目标3（良好健康与福祉）相矛盾。当向更多人提供最清洁、最经济的电力时，可能会增加排放并导致呼吸系统问题。在私营部门，发展的长期性与大多数私营部门参与者的短期盈利导向之间也存在矛盾。尽管企业需要进行长期规划，但利润率和股东满意度在短期内仍对企业行动产生重大影响。这意味着私营部门、政府、民间社会组织以及为弱势群体发声的各方之间的合作，可能会因议程冲突或不一致而受到影响。

合作过程还受到权力动态的影响。遗憾的是，在制定可持续发展目标（SDGs）时，没有建立明确的准则来确保各群体及其内部的权力得到平等分配。这使得某些意识形态倾向在讨论中占据主导地位，一些强大的参与者能够改变议程，避免采取可能影响其经济和政治权力的行动。

政策框架的重要性

社会是复杂多样的，人们持有不同的意识形态、利益和价值观，权力水平也各不相同。因此，任何国家政策都会有支持者和反对者，权衡取舍是必要且不可避免的。秉持可持续发展目标“不让任何人掉队”的精神，对公平、公正和正义的承诺可以减轻这些权衡的痛苦，尤其是对弱势群体而言。

政策框架对于实现可持续发展目标至关重要。它可以明确实现目标的程序和方向，考虑到各目标之间的相互联系和依存关系。同时，政策框架还能解决治理方面的三个主要挑战：
- 为各部门的所有参与者建立包容性的决策空间；
- 确保在公平、公正和正义的指导下进行最适当的权衡；
- 建立或保障问责机制，使所有参与可持续发展目标的行为者都能承担责任。

政策框架有助于减少搭便车问题，平衡权力动态，最大程度地协调各方利益。它也是衡量可持续发展目标实际进展以及应对可能出现的意外后果的重要手段。然而，无论政策框架设计得多么完善，都难以完全解决不同行为者在问责程度、信息披露意愿和制裁执行力度等方面的矛盾。对于一些缺乏人力、财力资源和有效数据管理系统的国家来说，设计这样的框架更是一项艰巨且不切实际的任务。

公共机构的作用

公共机构在实现可持续发展目标中发挥着关键作用。它们不仅负责制定国际、国家、区域和地方政策及政策框架，还代表民众并为其利益工作。然而，可持续发展目标的相互关联性给公共机构带来了巨大挑战，与传统的公共行政运作方式相悖。

许多公共机构采用了基于部门的工作方式，以控制工作范围的扩大、提高效率并明确责任和行政问责。但这种方式与可持续发展目标所需的相互关联的方法相矛盾。因此，需要在提高效率、明确责任和行政问责与避免机构内部自我强化的孤立之间找到平衡。这可以通过建立跨部门委员会、人员借调、多行为者指导委员会以及政府、地方、区域和国际行为者之间的机构间合作来实现。

要实施这种平衡的方法，公共机构需要了解直接或间接参与实现每个可持续发展目标的所有行为者，以及他们各自的权力水平和对政策设计与实施的影响。一种关联方法或生态系统映射方法可以提供指导，帮助揭示各行为者之间的相互联系并建立联系。通过生态系统映射方法的多层分析，还可以识别各目标的相互关联性、必要的行为者以及每个行为者的权力水平。

然而，这项工作非常繁琐，需要对地方和全球层面的可持续发展目标相互关联性进行详细分析。公共机构需要协调识别各目标之间的积极互动，以确定地方和国际的共同利益，实现共同成果，减少成本并避免活动的重复。但目前在这方面的工作还面临诸多挑战，如缺乏足够的完整和记录良好的信息，需要陡峭的学习曲线；需要大量的人力和财力资源；需要一定的机构政策制定成熟度、数据收集系统、监测和评估系统以及国家的有效存在和权力合法性来确保合规和成功。

例如，世界卫生组织（WHO）认识到向步行和骑自行车出行方式转变对缓解气候变化的健康协同效益。通过改善安全步行和骑自行车的基础设施，减少了汽车使用和排放。一项WHO研究表明，在促进非汽车交通的基础设施上的支出，可能比开发减少污染的新车辆技术更具成本效益。

为了更好地评估可持续发展目标之间的相互作用，一些作者开发了各种模型和技术。例如，Nilsson等人提出的映射系统，不仅可以识别相互联系的程度，还可以对这种相互联系的幅度和方向性进行评分。该系统使用以下七个类别进行评估：
| 类别 | 描述 |
| ---- | ---- |
| 不可分割（+3） | 一个目标与另一个目标的实现紧密相连 |
| 强化（+2） | 一个目标支持另一个目标的实现 |
| 促成（+1） | 一个目标的实现为另一个目标的实现创造条件 |
| 一致（0） | 一个目标对另一个目标没有可衡量的影响 |
| 限制（-1） | 一个目标的实现限制了另一个目标的选择 |
| 抵消（-2） | 一个目标的实现与另一个目标的实现相冲突 |
| 取消（-3） | 一个目标的进展使另一个目标无法实现 |

以WHO的例子来说，建设自行车基础设施有助于实现目标3（良好健康与福祉）、目标11（可持续城市和社区）和目标13（气候行动）。但在城市扩张地区，可能会导致交通拥堵加剧，增加污染，降低健康效益，对目标3和11产生负面影响，尤其是对城市内的贫困人口。这种评分机制可以帮助公共机构和其他行为者更好地理解目标实现过程中的预期和意外后果，以及对特定人群的直接和间接影响。

然而，要实现对所有行为者和相互关联性的全面理解和协调，对于财政资源有限和公共机构能力较弱的国家来说是一项巨大的挑战。这需要所有行为者，特别是公共机构，以非孤立的方式开展工作，组建跨学科委员会，并根据自身情况调整评估系统。

下面是一个简单的mermaid流程图，展示公共机构在实现SDGs过程中的工作流程：

graph LR
    A[了解参与SDGs的行为者] --> B[分析行为者权力水平]
    B --> C[识别目标间相互联系]
    C --> D[协调积极互动]
    D --> E[实现共同成果]

实现可持续发展目标所需的政策框架（下半部分）

人民的角色

不同的社会有着不同的价值观、文化、发展轨迹和经验。每个社会以及社会中的各个群体，自然会对某些问题更为重视，而对另一些问题则相对轻视。尽管可持续发展目标（SDGs）是在咨询了许多国家的众多民众后制定的，但它们仍然是一般性的目标，未能充分考虑到大多数社会的复杂性。而且，不同国家会根据自身的起点和特殊情况，采用不同的方式来实现这些目标。因此，在各国制定政策、构建政策框架和设立指导委员会时，应将人民置于核心位置，而当地民间社会行为者的工作在这方面能发挥重要作用。

然而，这一过程需要进行重要的权衡。并非所有社会群体都拥有平等的权力，也并非都在为相同的问题而奋斗。一些平台会优先推动某些群体的利益，而忽视那些不属于目标群体的人可能面临的负面意外后果。所以，必然需要在不同的利益、群体和平台之间达成妥协。但在治理和社会的许多方面，权力往往决定了妥协的类型。这种权力既可能来自社会内部，也可能来自外部，还可能源于国家政府对外部机制、系统和法令所做出的承诺。

从发展的角度来看，外部发展行为者通常比发展中国家的当地民众和系统，对发展的理念、认识论以及发展倡议的设计框架产生更大的影响。在由经济较发达的国家资助、支持、制定或指导的发展倡议中，存在着重要的外部权力因素和明显的偏向。再加上帮助他人按照普遍认可的发展目标实现现代化的信念，使得外部行为者能够间接控制被认为“合适”的行动。这种权力通过与当地民间社会团体合作并边缘化其他持有不同发展理念的群体而得到合法化。

此外，外部资助者和推动当前发展议程的行为者往往不愿意承认其行动和方法所带来的负面后果，即使他们委托进行评估或对评估结果做出回应。这导致在民主和非民主国家中，人民的声音都受到了限制，而可持续发展目标的实施过程需要解决并纠正这一问题。人民需要不懈努力，将自己的各种诉求和不满置于首位，要求社会、政府、国家机构、私营部门、国际民间社会组织和国际捐助者关注他们的需求。

前行之路

可持续发展目标旨在影响人们生活的各个方面，实际上是根据国际认可和支持的自由价值观对社会规范进行重新构想。这些目标并非单纯的技术问题，而是具有政治性、社会影响力，会重新配置权力关系和利益。它们还需要进行重大妥协，明确评估社会、经济、环境和政治领域各个方面的重要性。

鉴于伙伴关系以及不同政治和经济权力水平所带来的问题，政策制定者、评估者和公众需要评估重叠的利益，找出存在分歧的领域，并为存在的紧张关系寻找解决方案。这不仅有助于认识到权力失衡的问题，还能确保可持续发展目标所提供的私营部门（特别是当地的中小型和微型企业）和民间社会参与的额外空间，不会被强大的参与者所垄断。识别权力动态及其对结果的影响，对于评估与可持续发展目标相关的倡议的进展和成果，特别是与目标17（目标伙伴关系）相关的倡议，是一项至关重要的工作。

除了评估权力动态，评估者以及负责制定政策和政策框架的人员还需要开发评估方法、技术和工具，以识别和衡量需要做出的权衡及其意外后果。正义、公平和公平的价值观可以指导这一过程。这对于当地民间社会组织的工作尤为重要，因为这些组织被期望为弱势群体发声，并监督政府在实现可持续发展目标方面的工作。然而，如前文所述，它们在改变可持续发展目标的实施方式方面权力和话语权有限，并且在与国际民间社会组织和国际非政府组织打交道时，还需要应对自身的问题和权力结构。在这方面，评估者可以发挥作用。他们可以借鉴当地民间社会的经验和第一手研究，通过强调解决不平等问题所需工作中的差距，为民间社会提供发声的机会。

正如前文所述，问责制是确保可持续发展目标得到正确实施的必要因素。鉴于可持续发展目标的全面性，所有参与者（包括公共和私营、国家和国际行为者）的问责制不应是自愿的，而应成为参与该过程的所有行为者文化的一部分。为了实现这一目标，所有利益相关者，包括评估者，应分享他们的知识和证据，并以易于获取和使用的方式提供这些信息，以帮助改进可持续发展目标在地方、区域和全球层面的设计、制定和跟踪。

最后，评估者以及参与可持续发展目标的行为者需要对所有参与可持续发展目标的行为者、他们的权力水平以及某些目标对其他目标的正负影响进行关联或生态系统分析。评估者需要超越关于所有权、问责制和结果的问题，更全面地理解和评估可持续发展目标的相互依存关系以及各个行为者的权力水平。

以下是一个表格，总结了实现可持续发展目标过程中各方面的要点：
|方面|要点|
| ---- | ---- |
|集体行动与权力动态|不同利益和矛盾目标挑战合作，权力分配不均影响议程|
|政策框架|明确程序和目标，解决治理挑战，但存在实施难题|
|公共机构|需平衡传统工作方式与目标关联性，借助分析方法协调目标|
|人民|应处政策核心，但权力不均需权衡，外部影响大|
|前行之路|评估权力动态，开发评估工具，强化问责制，进行关联分析|

下面是一个mermaid流程图，展示实现可持续发展目标的整体推进流程：

graph LR
    A[识别权力动态] --> B[开发评估方法]
    B --> C[强化问责制]
    C --> D[进行关联分析]
    D --> E[实现SDGs目标]

总之，实现可持续发展目标是一个复杂而艰巨的过程，需要政策制定者、评估者、公共机构、民间社会和人民等各方共同努力，克服各种挑战，以确保这些目标能够真正改善人们的生活，实现社会的可持续发展。