18、可持续发展目标指标的挑战与问题

可持续发展目标指标的挑战与问题

1. 指标设计与质量考量

指标所提供的信息与指标的设计方式直接相关。在开发和使用指标时，需要设定较高的标准，但在实际情况中，往往难以使所有指标都达到这样的高质量水平。此时，要确保指标数量可控，并在考虑时间、资金、安全和获取数据的难易程度等实际情况的前提下，努力实现尽可能高的质量。同时，不能故意将指标设定得过低，以让某些活动或项目看起来取得了很高的成功。

2. 当前可持续发展目标概述

17 个可持续发展目标（SDGs）包含 169 个具体目标和 231 个指标，除了少数几个指标外，大多数指标都是定量的。这些指标被分为三个层级：
- Tier I ：概念清晰，有国际公认的方法和标准，且至少 50%的相关国家和地区会定期提供数据。
- Tier II ：概念清晰，有国际公认的方法和标准，但各国不常提供相关数据。
- Tier III ：尚无国际公认的方法和标准，但正在或将要进行开发和测试。

截至 2020 年 4 月，231 个指标中，115 个被归类为 Tier I，95 个为 Tier II，2 个因指标的不同组成部分同时有 Tier I 和 Tier II 分类，0 个为 Tier III 分类，19 个的层级分类待定。联合国表示，随着时间的推移，目标和指标可根据需要进行调整和改进。

3. 目标设定中的问题

部分目标使用了一些形容词来设定大致的价值或理念，如“实质性的”“高质量的”“相关的”“合理的”等。使用这些形容词作为目标虽然具有一定的灵活性，能适应不同的当地条件，但也给监测和评估（M&E）带来了困难，难以准确衡量和比较全球层面的进展。而且，这容易引发不同参与者的不同解读，甚至可能被用于实施一些具有高度政治性的议程。此外，当这些目标在各国被进一步细化和调整后，如何合理汇总这些子目标也是一个难题。

4. 指标数量与类型问题

在 169 个目标中，107 个只有一个指标，53 个有两个指标。这种情况存在明显的不足，因为测量既需要定性指标也需要定量指标，单一指标的结果难以进行三角验证，可能无法准确反映实际情况。此外，许多目标的表述包含多个结果，增加了测量的难度。过度依赖定量指标和测量方法，往往会导致对现实的歪曲和去政治化，忽略人们的实际生活体验。随着时间的推移，这些定量指标和对科学结果的偏好会成为定义相关问题的主要指标，使人们的注意力集中在优先考虑的指标上，从而排除或减少其他指标的纳入，尤其是那些基于不同意识形态和认识论观点的指标，而这些指标可能对全面了解情况非常有帮助。

虽然增加更多指标会给各国，特别是发展中国家和统计能力较弱的国家带来巨大的财政和人力资源负担，但不增加指标又会导致结果不准确，无法正确理解实际情况和采取有效的解决措施。大多数指标不够具体，难以测量，这对问责制产生了重大影响。

5. 指标重复使用问题

有 12 个指标用于衡量多个目标，其中 11 个指标的表述完全相同，1 个因对最不发达国家和小岛屿发展中国家的强调略有不同。重复使用某些指标有助于减轻数据收集和测量目标进展的工作量，但也带来了一些挑战。例如，多个目标共享同一个指标，这与每个指标应能反映特定行动的原则相违背。而且，指标的重复使用会导致一些指标同时测量产出、短期结果和中期结果，使监测和评估以及结果报告变得复杂。以下是部分重复使用指标的情况：
| SDG 通用指标 | SDG 目标 |
| — | — |
| 1.5.1, 11.5.1, 13.1.1
每 10 万人口中因灾害导致的死亡、失踪和直接受影响人数 | 1.5：到 2030 年，增强贫困和弱势群体的抗灾能力，减少他们受气候相关极端事件和其他经济、社会及环境冲击和灾害的影响。
11.5：到 2030 年，大幅减少因灾害（包括水相关灾害）导致的死亡和受影响人数，显著降低与全球国内生产总值相关的直接经济损失，重点保护贫困和弱势群体。
13.1：加强所有国家应对气候相关灾害和自然灾害的恢复力和适应能力。 |
| 1.5.3, 11.b.1, 13.1.2
采用并实施符合《2015 - 2030 年仙台减少灾害风险框架》的国家灾害风险减少战略的国家数量 | 1.5：同上
11.b：到 2020 年，大幅增加采用并实施综合政策和计划的城市和人类住区数量，以实现包容性、资源效率、气候变化减缓与适应、抗灾能力，并按照《2015 - 2030 年仙台减少灾害风险框架》在各级开展全面的灾害风险管理。
13.1：同上 |
| 1.5.4, 11.b.2, 13.1.3
采用并实施符合国家灾害风险减少战略的地方灾害风险减少战略的地方政府比例 | 1.5：同上
11.b：同上
13.1：同上 |
| 4.7.1, 12.8.1, 13.3.1
（i）全球公民教育和（ii）可持续发展教育在（a）国家教育政策、（b）课程、（c）教师教育和（d）学生评估中融入的程度 | 4.7：到 2030 年，确保所有学习者获得促进可持续发展所需的知识和技能，包括通过可持续发展教育和可持续生活方式、人权、性别平等、和平与非暴力文化、全球公民意识以及对文化多样性和文化对可持续发展贡献的认识等方面的教育。
12.8：到 2030 年，确保世界各地的人们都具备关于可持续发展和与自然和谐相处的生活方式的相关信息和意识。
13.3：提高关于气候变化减缓、适应、影响减少和早期预警的教育、意识和人力及机构能力。 |
| 7.b.1/12.a.1
发展中国家的可再生能源发电装机容量（人均瓦数） | 7.b：到 2030 年，根据各自的支持计划，为发展中国家，特别是最不发达国家、小岛屿发展中国家和内陆发展中国家扩大基础设施并升级技术，以提供现代和可持续的能源服务。
12.a：支持发展中国家加强其科学和技术能力，向更可持续的消费和生产模式转变。 |
| 8.4.1, 12.2.1
物质足迹、人均物质足迹和单位 GDP 物质足迹 | 8.4：到 2030 年，逐步提高全球消费和生产的资源效率，并努力使经济增长与环境退化脱钩，发达国家应发挥带头作用。
12.2：到 2030 年，实现自然资源的可持续管理和高效利用。 |
| 8.4.2, 12.2.2
国内物质消费、人均国内物质消费和单位 GDP 国内物质消费 | 8.4：同上
12.2：同上 |
| 10.3.1, 16.b.1
报告在过去 12 个月内曾因国际人权法禁止的歧视理由而亲身感受到歧视或骚扰的人口比例 | 10.3：确保机会平等，减少结果不平等，包括消除歧视性法律、政策和做法，并在这方面促进适当的立法、政策和行动。
16.b：促进和执行可持续发展的非歧视性法律和政策。 |
| 10.6.1, 16.8.1
发展中国家在国际组织中的成员比例和投票权比例 | 10.6：确保发展中国家在全球国际经济和金融机构的决策中获得更多代表权和发言权，以建立更有效、可信、负责和合法的机构。
16.8：扩大和加强发展中国家在全球治理机构中的参与。 |
| 13.2.1, 13.b.1
拥有国家自主贡献、长期战略、国家适应计划、在适应信息通报和国家信息通报中报告的战略的国家数量（13.b.1 略有不同，重点是最不发达国家和小岛屿发展中国家） | 13.2：将气候变化措施纳入国家政策、战略和规划。
13.b：促进提高最不发达国家和小岛屿发展中国家有效开展与气候变化相关规划和管理的能力的机制，包括关注妇女、青年以及当地和边缘化社区。 |
| 15.7.1, 15.c.1
被偷猎或非法贩运的野生动物贸易比例 | 15.7：采取紧急行动，结束对野生动植物保护物种的偷猎和贩运，解决非法野生动物产品的供需问题。
15.c：加强全球对打击野生动植物保护物种偷猎和贩运努力的支持，包括提高当地社区追求可持续生计的能力。 |
| 15.a.1, 15.b.1
（a）用于生物多样性保护和可持续利用的官方发展援助；以及（b）从与生物多样性相关的经济工具中产生的收入和筹集的资金 | 15.a：从所有来源调动并大幅增加资金，以保护和可持续利用生物多样性和生态系统。
15.b：从所有来源和各级调动大量资源，为可持续森林管理提供资金，并为发展中国家提供足够的激励措施，以推进此类管理，包括用于保护和重新造林。 |

指标的重复使用还引发了关于指标质量和可持续发展目标测量有效性的问题。例如，Indicator 7.b.1 和 12.a.1 同时用于 Target 12.a（支持发展中国家加强科学和技术能力，向更可持续的消费和生产模式转变）和 Target 7.b（到 2030 年，为发展中国家扩大基础设施并升级技术，以提供现代和可持续的能源服务），这就使人对该指标用于两个不同目标和目标的有效性产生疑问。

6. 部分指标质量相关问题

• 目标 1.1 ：目标是到 2030 年消除世界各地所有人的极端贫困（目前定义为每日生活费低于 1.25 美元）。用于衡量该目标进展的指标是“按性别、年龄、就业状况和地理位置（城市/农村）划分的低于国际贫困线的人口比例”，国际贫困线目前以购买力和每日收入衡量，2011 年为 1.90 美元。这一数值的变化反映了当地货币购买力的增加，实际上 2011 年的 1.90 美元相当于 2005 年的 1.25 美元。但这引发了对该指标可靠性的质疑，以及在计算方法改变的情况下，指标能否在时间上保持一致性的问题。
• 目标 1.4 ：其两个指标仅衡量了获得基本服务和土地保有权的情况，而没有涉及所有权和控制权继承、自然资源、新技术和金融服务等方面，不能全面代表该目标。
• 目标 2.1 和指标 2.1.1 ：目标是到 2030 年消除饥饿，确保所有人，特别是贫困和弱势群体，包括婴儿，全年都能获得安全、营养和充足的食物。指标“营养不良发生率”的年度计算方式引发了对粮食系统季节性变化和季节性粮食安全的担忧，同时也考虑到发展中国家与发达国家之间的依赖关系导致的粮食价格波动，这会对多个可持续发展目标产生负面影响。
• 目标 5.1 ：目标是消除世界各地对所有妇女和女童的一切形式歧视。唯一的指标“是否有法律框架来促进、执行和监测基于性别的平等和非歧视”只能衡量法律层面，无法全面反映实际的歧视情况，存在有效性问题。
• 目标 17.8 和指标 17.8.1 ：目标是全面运营技术银行和加强科学、技术和创新能力建设，而指标“使用互联网的个人比例”不能有效衡量该目标，存在指标无效的问题。

7. 依赖关系的负面影响

发展中国家与发达国家之间的依赖关系导致粮食价格波动，高粮价可能加剧国内不平等、加重儿童营养不良、减少教育机会，并使处于冲突、不稳定和干旱地区的社会状况不稳定。贫困国家在应对通货膨胀压力时财政能力有限。

综上所述，可持续发展目标的指标体系在设计、数量、类型、重复使用和质量等方面存在诸多问题，需要进一步改进和完善，以更准确地衡量目标的进展，推动可持续发展目标的实现。

可持续发展目标指标的挑战与问题（续）

8. 指标质量问题的综合分析

上述各目标和指标存在的质量问题，反映出可持续发展目标指标体系在构建过程中面临的复杂挑战。这些问题相互关联，对整个可持续发展目标的评估和推进产生了多方面的影响。

从可靠性角度来看，像目标 1.1 中贫困线指标数值的变化，以及目标 2.1 中营养不良发生率的年度计算方式，都使得指标在不同时间点的测量结果缺乏一致性和稳定性，难以准确反映实际情况的动态变化。这会导致决策者在制定政策和评估成效时，缺乏可靠的数据依据，可能做出不恰当的决策。

在有效性方面，目标 1.4 指标覆盖不全面、目标 5.1 仅关注法律框架以及目标 17.8 指标与目标不匹配等问题，都表明部分指标不能准确衡量其对应的目标。这会使评估结果与实际目标的实现程度产生偏差，无法真正反映可持续发展的实际进展，从而影响资源的合理分配和政策的针对性实施。

以下是对部分目标指标质量问题的综合梳理：
| 目标 | 指标 | 质量问题 |
| — | — | — |
| 1.1 | 按性别、年龄等划分的低于国际贫困线的人口比例 | 贫困线数值变化引发可靠性质疑，计算方法改变影响时间一致性 |
| 1.4 | 仅衡量基本服务和土地保有权的指标 | 不能全面代表目标，缺少所有权、资源等方面测量 |
| 2.1 | 营养不良发生率 | 年度计算方式忽略季节性变化，受粮食价格波动影响 |
| 5.1 | 是否有法律框架促进性别平等和非歧视 | 仅衡量法律层面，无法反映实际歧视情况 |
| 17.8 | 使用互联网的个人比例 | 不能有效衡量技术银行和能力建设目标 |

9. 应对指标问题的建议

为了改善可持续发展目标指标体系存在的问题，可从以下几个方面采取措施：
- 优化指标设计 ：在设计指标时，应充分考虑其全面性和针对性。对于像目标 1.4 这类存在指标覆盖不全面的情况，应补充对所有权、自然资源、新技术和金融服务等方面的测量，确保指标能够完整反映目标的各个维度。同时，要注重指标的可操作性和可测量性，避免使用过于模糊或难以量化的表述。
- 提高指标质量 ：加强对指标数据的收集和管理，确保数据的准确性和可靠性。对于因计算方法改变而影响指标一致性的问题，如目标 1.1 中的贫困线指标，应建立统一的计算标准和数据更新机制，保证指标在不同时间和地区的可比性。此外，要加强对数据来源的审核和验证，减少数据误差和虚假信息。
- 平衡指标数量和类型 ：适当增加指标数量，特别是定性指标，以弥补单一指标的不足。通过定性和定量指标相结合的方式，实现对目标的多角度测量和三角验证，提高测量结果的准确性和可信度。同时，要避免过度依赖定量指标，充分考虑不同意识形态和认识论观点下的指标，以更全面地反映可持续发展的实际情况。
- 解决指标重复使用问题 ：对重复使用的指标进行评估和调整，确保每个指标能够准确反映特定的行动和目标。对于多个目标共享同一指标的情况，可根据目标的具体要求对指标进行细化和差异化处理，避免指标的滥用和混淆。同时，要建立指标共享的标准和规则，明确指标在不同目标中的适用范围和测量重点。

10. 指标体系改进的实施流程

为了确保上述建议能够有效实施，可按照以下流程推进指标体系的改进：

graph LR
    A[成立指标改进小组] --> B[全面评估现有指标体系]
    B --> C[确定改进目标和重点]
    C --> D[制定具体改进方案]
    D --> E[开展试点验证]
    E --> F[根据试点结果调整方案]
    F --> G[全面推广改进后的指标体系]
    G --> H[建立长期监测和评估机制]

• 成立指标改进小组 ：由相关领域的专家、政策制定者和数据管理人员组成，负责统筹和推进指标体系的改进工作。
• 全面评估现有指标体系 ：对现有指标的设计、质量、数量、类型和重复使用等情况进行深入分析，找出存在的问题和不足之处。
• 确定改进目标和重点 ：根据评估结果，明确改进的目标和重点方向，如提高指标的可靠性、有效性、全面性等。
• 制定具体改进方案 ：针对确定的改进目标和重点，制定详细的改进方案，包括指标的调整、补充、删除等具体措施。
• 开展试点验证 ：选择部分地区或领域进行试点，对改进方案进行验证和评估，收集反馈意见。
• 根据试点结果调整方案 ：根据试点反馈，对改进方案进行调整和优化，确保方案的可行性和有效性。
• 全面推广改进后的指标体系 ：在试点成功的基础上，将改进后的指标体系在全国或全球范围内进行推广应用。
• 建立长期监测和评估机制 ：建立长期的监测和评估机制，对改进后的指标体系进行持续跟踪和评估，及时发现新问题并进行调整。

11. 未来展望

可持续发展目标指标体系的改进是一个长期而复杂的过程，需要国际社会、各国政府、企业和社会组织的共同努力。随着社会经济的发展和环境的变化，可持续发展的内涵和要求也在不断演变，指标体系需要不断适应新的形势和需求。

未来，应进一步加强国际合作，共享经验和资源，共同推动可持续发展目标指标体系的完善。同时，要充分利用现代信息技术，提高指标数据的收集、分析和共享效率，为可持续发展决策提供更及时、准确的支持。此外，还应加强对可持续发展理念的宣传和教育，提高公众对可持续发展目标的认识和参与度，形成全社会共同推进可持续发展的良好氛围。

通过不断改进和完善可持续发展目标指标体系，我们有望更准确地衡量可持续发展的进展，及时发现问题并采取有效的措施加以解决，最终实现全球的可持续发展目标，为人类创造一个更加美好的未来。