40、俄罗斯食品保障的法律与技术问题研究

俄罗斯食品保障的法律与技术问题研究

1. 研究方法与材料

本次研究分析了俄罗斯联邦的多部联邦法律，如《关于俄罗斯联邦各主体立法（代表）和执行权力机关组织的一般原则》《关于农业发展》《关于食品质量和安全》等联邦法律文件。特别关注了俄罗斯各主体关于食品安全的法律规定，以识别其主要优缺点，并评估其法律技术水平。

在对世界科学代表的科学著作分析中发现，国外领先科学家的作品反映了“食品安全”与“社会正义”范畴之间的关系问题，以及国家丧失食品安全的后果等。同时强调了在保障食品安全中优先考虑本国生产者的必要性，还关注了食品与环境安全的关系以及农业生产中环境保护措施的重要性。不过，这些国外研究未反映联邦制国家保障食品安全政策的特点，包括联邦中心与地区之间的权限划分问题。

俄罗斯国内部分作者的作品部分填补了这一空白，但他们在考虑联邦和地区立法协调问题时未结合国家农业问题。此外，俄罗斯和国外科学对俄罗斯联邦实施的进口替代政策的法律方面以及俄罗斯各主体在保障地区食品安全方面的立法发展特点研究不足。

研究采用了俄罗斯法律科学中普遍认可的科学认知方法，包括辩证方法、系统分析方法、比较法律方法、逻辑方法、具体历史方法等。系统分析方法与比较法律方法相结合，使我们能在可持续发展概念、实现食物权问题和进口替代政策背景下考虑地区食品安全保障问题。逻辑方法使我们能全面分析问题，并考虑其法律、经济和组织方面。结合具体历史方法，有助于识别地区食品安全保障的主要现代问题及可能的解决途径。研究的实证基础是俄罗斯参与食品安全保障的机构和组织的活动结果以及执法实践材料，同时还分析了俄罗斯各主体调节地区食品安全问题的法律。

2. 联邦层面的食品安全监管

在联邦层面，没有专门保障食品安全的单独法律。以下几部法律在不同程度上致力于解决这一问题：1999 年 10 月 6 日的第 184 - FZ 号联邦法《关于俄罗斯联邦各主体立法（代表）和执行权力机关组织的一般原则》；2006 年 12 月 29 日的第 264 - FZ 号联邦法《关于农业发展》；2000 年 1 月 2 日的第 29 - FZ 号联邦法《关于食品质量和安全》；1994 年 12 月 2 日的第 53 - FZ 号联邦法《关于为国家需求采购和供应农产品、原材料和食品》等。

为保障俄罗斯的食品安全，通过了《俄罗斯联邦食品安全学说》（2020 年 1 月 21 日第 20 号总统令批准）。该学说区分了“食品安全”和“食品独立”两个重要范畴。食品安全指国家的社会经济发展状态，确保俄罗斯联邦的食品独立，保证每个公民在数量上不低于积极健康生活所需的合理食品消费规范的情况下，能获得符合强制要求的食品。食品独立则是指国家主要类型的国内农产品、原材料和食品的自给自足。

评估食品安全保障情况主要依据几个指标的阈值实现情况，具体如下表所示：
| 指标 | 阈值 |
| — | — |
| 粮食自给率 | 不少于 95% |
| 食糖自给率 | 不少于 90% |
| 植物油自给率 | 不少于 90% |
| 肉类及肉制品（按肉计）自给率 | 不少于 85% |
| 牛奶及奶制品（按牛奶计）自给率 | 不少于 90% |
| 鱼类及鱼制品（活重 - 原料重）自给率 | 不少于 85% |
| 土豆自给率 | 不少于 95% |
| 蔬菜和瓜类自给率 | 不少于 90% |
| 水果和浆果自给率 | 不少于 60% |
| 主要国产作物种子自给率 | 不少于 75% |
| 食盐自给率 | 不少于 85% |
| 食品经济可及性 | 人均基本食品实际消费量与符合健康饮食要求的合理消费规范之比为 100% |
| 食品物理可及性 | 人口实际拥有的各类食品零售设施和公共餐饮产品销售场所与俄罗斯联邦政府规定标准的百分比 |
| 食品符合欧亚经济联盟技术法规立法要求情况 | 国家控制（监督）和食品质量安全监测框架内检查的食品样本中不符合强制要求的样本在总样本中的比重 |

保障食品安全面临多种风险和威胁，可分为以下几类：
1. 经济风险 ：国内外经济环境恶化、全球和国家经济增长率下降、高通货膨胀、银行系统危机等，导致国内农业和渔业投资吸引力降低，国内产品竞争力下降。
2. 技术风险 ：生产基地技术发展水平落后于发达国家，以及农业生产过程中兽药的非法使用。
3. 气候和农业生态威胁 ：不利的气候变化、异常自然现象、退化土地比例增加、农业土地不合理使用导致肥力下降以及自然和人为紧急情况的后果。
4. 外交政策风险 ：市场条件波动以及外国采用扭曲国际贸易的农业国家支持措施，限制国内农业和渔业的发展潜力。
5. 兽医和植物检疫风险 ：俄罗斯境内首次出现和传播大规模传染性动物疾病，以及植物病虫害的传播。
6. 卫生和流行病学威胁 ：由于在消费市场产品流转各阶段违反安全和质量强制要求，导致传染病和非传染病的出现和传播。
7. 社会威胁 ：农村生活方式吸引力下降。

食品安全保障机制在相关规范性法律文件中确定，这些文件规定了国家经济及其各部门的运行条件，并由联邦预算和俄罗斯各主体预算提供资金支持。

3. 食品安全水平理论及地区“先行立法”能力探讨

俄罗斯联邦地域辽阔，经济、文化、自然、气候等方面存在多样性，因此俄罗斯联邦宪法不仅规定了各主体的管辖权，还设立了一些重要国家建设问题的共同管辖权，各主体可在此范围内通过立法。

许多公共关系领域的状况取决于不同层级公共权力之间权限和权力的合理区分程度，以及俄罗斯各主体在行使其分配权力方面的积极性。保障食品安全是俄罗斯各主体立法调节的领域之一。在讨论食品安全概念时，常涉及“水平”问题。不同作者对食品安全水平有不同划分：
- 部分俄罗斯作者将食品安全视为分层系统，分为全球、国家、地区和家庭食品安全。
- L. N. Deineka 确定的食品安全水平包括全球、大区域、国家、地区以及个人、家庭或社会群体层面。
- V. A. Dadalko 区分的食品安全水平有个人、地方（家庭）、地方（城市、地区、市政当局、自由经济区、生物圈领土）、领土（地区）、区域（两个或多个国家主体）、国家（州）。

综合考虑，基于联合国国际建议和国家实践，划分“基层”食品安全水平（个人、家庭、社会群体）不切实际，因为公民的食物供应是国家和国际社会食品政策的结果。地方层面的划分也存在争议，因为俄罗斯市政当局对食品政策的影响有限，“生物圈领土”的划分目的不明确。更合适的做法是将食品安全水平限制在国际、国家和地区三个层面。国际层面的食品安全问题由国际条约和“软法”（宣言和决议）等国际行为规范；联邦层面由联邦法律和附属法规规范；地区层面由俄罗斯各主体的附属法规规范。

从部门性质来看，俄罗斯各主体通过的法律具有综合性，影响由土地、民事、环境、宪法、行政和金融等多个法律部门规范的公共关系。因此，俄罗斯联邦宪法第 72 条将“农业”与其他共同管理主题（自然资源管理、环境保护等）一同提及。各主体通过保障食品安全的法律，实现了宪法赋予的“先行立法”机会，填补联邦层面的立法空白，通过地区力量和手段扩大保障学说规定实施的机制。然而，目前科学界对于俄罗斯各主体实施“先行立法”权利的可行性尚无共识。

一些作者认为俄罗斯各主体的先行立法实践危险且不可接受；V. V. Lapaeva 认为应完全排除各主体在共同管辖领域的先行立法可能性，将其立法权力仅限于细化已通过的联邦法律；V. M. Platonov 指出在俄罗斯联邦及其各主体共同管辖的某些主题上，由于各种原因（通常是政治原因）联邦层面立法决策过程延迟时，地区立法可发挥主导作用；持折衷观点的作者认为俄罗斯应确立“共同原则”，各主体有权根据自身情况详细阐述联邦法律原则并赋予具体内容。

目前我们距离理想状态仍有差距，地区“先行立法”的有效性问题依然重要。V. M. Platonov 的观点值得支持，因为联邦中心并非总能及时解决地方出现的经济、社会、环境等问题，此时俄罗斯各主体立法的作用会增强。以食品安全保障问题为例，目前一些联邦法律规定了食品安全的某些方面，但一般概念在非规范性法律文件《食品安全学说》中阐述。俄罗斯国家杜马多次提出通过专门的联邦食品安全法，但尚未实现。在此情况下，各主体为实施学说规定，通过了保障食品安全的规范性法律文件，试图在地区层面为食品安全提供额外保障。

4. 地区食品安全立法规定分析

目前，只有少数俄罗斯地区通过了地区食品安全法律。对其规定的比较分析可得出以下结论：
1. 术语扩展 ：俄罗斯各主体法律扩展了学说中使用的术语列表。例如，萨拉托夫州引入了“地区批发食品综合体”和“食品安全领域授权机构”概念；圣彼得堡法律使用了“基本食品类型”“农业生产”“批发和配送中心”等术语；布良斯克州法律重复了学说中的术语，如“食品安全”并适用于该主体。一些地区法律中实际可逐字复制的概念列表广泛，包括食品安全指标和标准、合理食品消费规范、食品产品的物理和经济可及性等。超过十年前通过的地区法律中有更有趣的术语列表，如梁赞州使用了“粮食危机”“农产品和食品需求”“必要粮食水平”等术语；滨海边疆区使用了“重要食品”“食品营养价值”“食品安全”等术语。2010 - 2020 年的“新”法律很少使用联邦学说中未知的术语，但也有例外，如圣彼得堡法律。
2. 法律条款内容 ：各主体法律的强制性条款包括关于法律主题、保障地区食品安全的目标和任务以及保障方向等一般性条款。保障方向包括支持地区食品市场稳定（如监测食品市场状况）、实施对主体农业工业综合体的国家支持、调节农产品市场、优先支持有需要的公民等。部分法律包含关于食品安全状况监测（库尔斯克州）、食品安全领域信息（外贝加尔边疆区、科斯特罗马州）、食品安全科学支持（梁赞州、滨海边疆区）以及确保食品质量和安全（卡巴尔达 - 巴尔卡尔共和国、库尔斯克州）等原创条款。库尔斯克州、科斯特罗马州和滨海边疆区将实现和维持地区“粮食独立”作为保障食品安全的任务，而联邦学说未为个别主体设定此任务。一些主体法律中的食品安全保障机制包括促进对转基因食品对人体健康影响的研究实践活动（科斯特罗马州），但这种措施在各主体法律中较少见。此外，下诺夫哥罗德州设立的“食品安全委员会”在俄罗斯其他地区无类似机构。
3. 主体权力规定 ：俄罗斯各主体法律特别关注代表和执行权力机关在食品安全领域的权力。主体立法机构和州长的权力通常形式上规定为通过法律和保护食品安全领域的人权和自由，但也有例外，如斯维尔德洛夫斯克州举行食品安全问题议会听证会。关于政府和专门授权机构权力的法律条款更具信息性。政府负责制定和批准食品安全领域的国家计划，确定授权机构，监测主体食品安全状况，并与联邦执行权力机关在该领域进行互动。评估主体食品安全状况的授权机构的权力通常在单独条款中详细规定。
4. 评估标准差异 ：部分俄罗斯主体法律包含食品安全评估标准，这些标准可能与学说规定一致，也可能不同。例如，梁赞州认为当“自产食品供应满足梁赞州人口生理规范的 65%以上”时实现食品安全；外贝加尔边疆区、巴什基尔共和国和科斯特罗马州的类似指标为地区人口按照既定合理食品消费规范的食品消费量的至少 80%；库尔斯克州为 75%；滨海边疆区为 60%。

从一方面看，主体立法应考虑地区特点，包括经济方面；但另一方面，俄罗斯作为一个整体，不能有不同的食品安全水平，因此主体不能设定低于联邦水平的食品安全指标，但有权引入额外指标或高于联邦的指标。科学文献中普遍认为主体立法与联邦立法形成整体，发展、复制、具体化和补充联邦立法。联邦立法规范在主体立法中的复制具有双重作用：一方面，不必要地增加了联邦立法并使其应用复杂化；另一方面，确保了联邦规范在全国的统一应用。虽然应消除或减少主体法律对联邦层面规定的复制，但在某些情况下，如在主体宪法和宪章中固定宪法制度基础原则时，完全排除复制是不可能的，否则主体立法将不完整，不能构成独立的法律基础。

总体而言，对俄罗斯各主体食品安全立法的分析显示存在大量文本复制情况，难以确定是相互抄袭还是都独立源自《俄罗斯联邦食品安全学说》（该学说于 2020 年因新学说通过而停止使用）。由于学说不是规范性法律文件，其规定的复制不能完全视为负面的复制行为。同时，许多主体法律超出了学说框架，设立了授权机构或规定了地区食品安全评估指标。地区法律文本的复制情况证实了一个普遍的学说结论：超过 60%的俄罗斯主体采用借鉴其他地区经验的做法，但这种借鉴是部分的，仅涉及“捐赠地区”立法的某些规定。大规模借鉴降低了特定地区立法的独特性，导致俄罗斯法律体系中地区元素的自主性下降。而且，借鉴并非解决地区立法中低质量法规问题的万能方法，地区立法仍存在这一遗留问题。

俄罗斯食品保障的法律与技术问题研究

5. 地区立法的综合分析与展望

地区立法在俄罗斯食品安全保障体系中扮演着重要角色，但目前存在的问题也不容忽视。从术语扩展来看，虽然各地区根据自身情况引入了新的概念，但这也可能导致不同地区之间在理解和执行上的差异。例如，不同地区对“食品安全”相关术语的定义和使用范围可能不同，这在一定程度上增加了跨地区协调和统一管理的难度。

在法律条款内容方面，各地区的特色条款反映了当地的实际需求和发展重点。像库尔斯克州、科斯特罗马州和滨海边疆区将“粮食独立”作为目标，体现了这些地区对自身粮食供应稳定性的重视。然而，这种目标的设定与联邦层面的整体规划可能存在一定的冲突或协调问题。同时，一些地区的特色条款如食品安全监测、科学支持等，虽然具有创新性，但在资源投入和实施效果上可能面临挑战。

主体权力规定方面，政府和专门授权机构在地区食品安全保障中承担着重要职责。但目前部分地区立法对这些权力的规定不够明确和细化，可能导致在实际执行过程中出现权力模糊、责任不清的情况。例如，在食品安全监测和评估工作中，如果授权机构的权力和职责不明确，可能会影响监测结果的准确性和公正性。

评估标准差异是地区立法中较为突出的问题。各地区根据自身情况设定不同的评估标准，虽然考虑了地区特色，但也可能破坏全国食品安全标准的统一性。为了更好地协调地区与联邦之间的关系，需要建立一种平衡机制，既允许地区根据实际情况进行适当调整，又要确保全国食品安全水平的整体提升。

以下是一个简单的 mermaid 流程图，展示地区立法与联邦立法在食品安全保障中的关系：

graph LR
    classDef process fill:#E5F6FF,stroke:#73A6FF,stroke-width:2px;
    A(联邦立法):::process --> B(制定食品安全总体框架):::process
    C(地区立法):::process --> D(根据地区特色补充细化):::process
    B --> E(设定全国统一标准):::process
    D --> F(考虑地区差异调整):::process
    E & F --> G(共同保障食品安全):::process

为了优化地区立法，可采取以下措施：
1. 加强地区间交流与合作 ：建立地区间食品安全立法交流平台，促进各地区分享经验和最佳实践。例如，定期组织地区立法机构的研讨会，讨论食品安全立法中的热点和难点问题。
2. 明确地区立法与联邦立法的界限 ：制定详细的指导原则，明确哪些方面属于联邦立法的专属领域，哪些方面地区可以进行自主立法。这样可以避免地区立法与联邦立法的冲突，提高立法的效率和质量。
3. 提高地区立法的科学性和专业性 ：引入专业的法律和农业专家参与地区立法过程，确保立法内容符合科学规律和实际需求。同时，加强对立法人员的培训，提高他们的专业素养和立法能力。

6. 食品安全保障的未来发展方向

随着全球经济和环境的变化，俄罗斯食品安全保障面临着新的挑战和机遇。未来，应从以下几个方面加强食品安全保障工作：
1. 加强国际合作 ：积极参与国际食品安全标准的制定和协调，与其他国家分享经验和信息。通过国际合作，提高俄罗斯在全球食品安全领域的影响力，同时引进先进的技术和管理经验。
2. 推动科技创新 ：加大对农业科技的投入，提高农业生产的效率和质量。例如，推广智能化农业技术，实现精准种植和养殖；加强食品安全检测技术的研发，提高检测的准确性和及时性。
3. 加强公众参与 ：提高公众对食品安全问题的认识和关注度，鼓励公众参与食品安全监督和管理。可以通过开展宣传教育活动、建立投诉举报机制等方式，增强公众的食品安全意识和责任感。

未来俄罗斯食品安全保障的发展路径可以用以下 mermaid 流程图表示：

graph LR
    classDef process fill:#E5F6FF,stroke:#73A6FF,stroke-width:2px;
    A(国际合作):::process --> B(参与国际标准制定):::process
    C(科技创新):::process --> D(投入农业科技研发):::process
    E(公众参与):::process --> F(提高公众意识):::process
    B & D & F --> G(提升食品安全保障水平):::process

7. 总结

俄罗斯的食品安全保障是一个复杂的系统工程，涉及联邦和地区多个层面的立法和管理。目前，联邦层面通过一系列法律和政策为食品安全保障奠定了基础，但地区立法在实施过程中存在一些问题，如术语不统一、评估标准差异等。为了提高食品安全保障水平，需要加强地区立法与联邦立法的协调，优化地区立法内容，同时加强国际合作、推动科技创新和公众参与。通过这些措施的综合实施，有望建立一个更加完善、高效的俄罗斯食品安全保障体系，确保公民的食品安全和国家的粮食安全。

总之，俄罗斯在食品安全保障方面还有很长的路要走，但通过不断地改革和完善，相信能够应对各种挑战，实现食品安全保障的目标。未来，需要持续关注地区立法的发展和实施效果，及时调整和优化相关政策和措施，以适应不断变化的社会经济环境。