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摘要
随着城市轨道交通网络的快速扩张和居民出行方式的多元化，传统地面公交系统面临着客流持续下滑、运营效率低下、资源严重闲置等严峻挑战。为解决公交与地铁长期存在的"两张皮"问题，国内已有金华、洛阳、南宁等至少8个城市探索实施了公交与地铁的合并重组。本文通过分析这一现象的背景动因、实施模式与典型案例，系统评估合并举措对提升城市公共交通整体效能、改善居民出行体验的实际效果，并深入探讨整合过程中面临的主要挑战与潜在风险，旨在为城市公共交通系统的优化发展提供理论参考和实践借鉴。
关键词：公交地铁合并；公共交通一体化；资源整合；运营效率；可持续发展
1 引言
近年来，全国城市公交客运量呈现持续下滑趋势，从2014年最高峰的782亿人次锐减至疫情后未见回暖的低迷状态。佛山市的案例尤为典型，其普通公交日均客运量从160万人次显著下降至当前的70万人次，中心城区普通公交出行分担率从约25%急剧下降至约5%-1。这一现象并非孤立，广州在两年内已削减74条公交线路，多条线路因"客流处于较低水平，平均每班次客流约8人次"而被停运-6。
与此同时，城市轨道交通网络却在快速扩张。截至2023年底，佛山市运营的轨道交通线路共有6条，中心城区轨道线路运营里程达98.62公里-1。这种结构性变化导致普通公交与轨道交通的重叠率增高，而普通公交的乘坐时长是轨道的1.9-3.2倍，发车间隔是轨道的2.6-3.9倍，使其在竞争中处于明显劣势-1。
面对这一困境，全国多个城市相继探索公交与地铁的合并重组。自2023年以来，昆明、大连、贵阳、南宁、宁波、洛阳、郑州及最新加入的金华等8个城市已先后迈出这一步。金华市于2025年9月30日举行公交集团划转交接会，标志着"轨道+公交"成功实现"二合一"，迈出"一张网、一盘棋"的现代化公共交通体系建设的关键一步-3。然而，这一改革举措也引发了社会各界的广泛讨论与担忧——公交与地铁合并，是否会进一步加速公交系统的消亡？
本文旨在深入剖析公交与地铁合并的现实背景、实施路径、初步成效及面临挑战，从多维度评估这一城市公共交通重构策略的实际价值与长远意义。
2 公交与地铁合并的动因
2.1 传统公交系统的困境
传统公交系统面临的挑战是多方面的。首先，客流急剧下滑已成为普遍现象。广州公交车在公共交通中的日均客运量占比已下降至18.47%-6，佛山普通公交载客量较2019年下降了一半以上-1。其次，资源闲置与财政负担问题突出，佛山市有超过3000辆新能源公交车闲置，这些购买价格高、维护费用和折旧成本昂贵的公交车大量闲置，相当于"国有资产流失"，加剧了政府财政的巨大负担-1。
更为根本的是，公交与地铁系统长期存在的 "两张皮"难题——规划衔接断层、票制壁垒分明、信息互不相通、运营各自为政，导致两个系统非但未能形成协同效应，反而在某些层面形成了不必要的竞争关系。此外，票价体系和优惠制度的独立性也影响了市民搭乘公交的积极性，佛山市普通公交与轨道交通的票价标准和优惠制为两个完全独立的系统，市民在两种公共交通方式之间的换乘无法享受彼此的票价优惠-1。
2.2 地铁网络扩张的冲击
城市轨道交通的快速发展进一步改变了公共交通格局。地铁的网络效应不断增强，逐步由骨干交通方式向主导交通方式转变。以广州为例，2015年公交与地铁的客运占比还分别是46%和43%，而到2024年，公交在公共交通中的日均客运量占比已下降到了18.47%-6。同时，其他出行方式的多元化发展，如电动自行车普及分流短途出行、网约车冲击蚕食公交市场，使得公交车的优势逐渐消失。
2.3 合并的预期效益
面对上述挑战，公交与地铁合并旨在实现多方面效益。首先，通过组织结构整合，彻底消除地上和地下公交系统之间的管理壁垒。佛山市政协委员曾小明建议，将佛山市地铁集团与公共交通管理公司进行战略重组，实现轨道和普通公交两张线网的一体化融合-1。其次，通过运营协同优化，提升整体运输效率。佛山市交通运输局在答复意见中表示，将"指导佛山地铁集团和市TC公司建立常态化协调机制，定期召开协调会议，持续加强两家公司的沟通协调"-2。
此外，合并还可实现资源高效利用，盘活闲置资产。佛山市已通过价值评估后在产权交易机构公开挂牌竞拍统筹处置365辆公交车，由运营企业自行合理处置365辆，对外租借10辆-2。最后，通过服务一体化整合，提升乘客出行体验。佛山市目前已实现"佛山交通e码"，完成公共交通微信小程序乘车码开发应用，实现市内公交、城市轨道交通"一码通乘"-2。
表1：公交与地铁合并前后对比分析
| 维度 | 合并前状态 | 合并后目标 |
|---|---|---|
| 管理机制 | 双系统独立运营，存在管理壁垒 | 统一指挥调度，协同决策 |
| 线网规划 | 重叠率高，资源浪费 | 互补协作，各有侧重 |
| 票务系统 | 独立票制，换乘无优惠 | 一码通行，联程优惠 |
| 信息服务 | 信息孤岛，换乘不便 | 一体化App，智能规划 |
| 资源利用 | 车辆大量闲置，资源浪费 | 科学配置，盘活资产 |
3 合并的实施模式与典型案例
3.1 国内城市的实践探索
3.1.1 全面整合模式：洛阳与金华
洛阳市在2023年2月出台的《洛阳市公共交通一体化实施方案》中明确提出，将公交集团100%股权划转至轨道交通集团，新集团负责城市公交和轨道交通运营，统筹城市公共交通领域资源开发和公共交通项目融资、投资、建设、管理-7。这种股权划转模式实现了资产的完全整合，为深度一体化奠定了基础。洛阳还提出了具体的发展目标：到2025年，主城区内构建"135"绿色低碳出行格局，即1公里内步行、3公里内骑行、5公里左右乘坐公共交通工具-7。
金华市则在2025年进行了更为系统的重组，不仅将公交集团划转至轨道交通集团，还进行了大规模的资产重组。2025年8月，金华市轨道交通集团有限公司将旗下六家全资子公司的100%股权无偿划转至金华市轨道交通集团置业有限公司（后更名为"金华市轨道交通控股集团有限公司"）-8。这种全面整合的模式旨在实现资源的高度集中和统一配置。
3.1.2 渐进融合模式：佛山
与全面整合不同，佛山市采取了更为渐进的融合模式。针对政协委员提出的战略重组建议，佛山市交通运输局在答复中表示，将"指导佛山地铁集团和市TC公司建立常态化协调机制，定期召开协调会议"，同时"市国资委将聚焦市委市政府中心工作，在综合考虑服务效率和改革成本的情况下，积极研究推动佛山地铁集团与市TC公司的融合整合方案"-2。这种分步推进的策略更注重现有合作机制的完善，为后续深度整合创造条件。
在渐进融合过程中，佛山市已开展了多项具体工作：合理优化公交接驳线网，完善轨道周边公交设施，推动准点公交运营。目前全市范围内与轨道站点相接驳的公交线路共有229条，约占全市地面公交线路的40%，并实现了全市轨道交通站点周边换乘距离小于100米的公交站点占比达到80%-2。
3.1.3 功能协作模式：南宁与重庆
南宁和重庆等城市虽未实现组织结构的完全合并，但在功能协作方面取得了显著进展。南宁通过"轨道+公交"一体化平台，推出了"地铁快巴""的士巴"等专线，将平均换乘距离从215米大幅缩短至35米，换乘便利度提升84%-1。重庆则通过改造换乘站，将换乘步行距离从215米缩短至35米，69%的轨道站点实现50米内换乘，同时建设180条微循环公交线路，形成"轨道-公交-微循环"三网融合-1。
3.2 国际城市的经验借鉴
3.2.1 香港的多元化运营模式
香港建立了一套以地铁、轻轨为骨干，有轨电车、双层巴士、公共小巴为主体，水上客运、出租车等为补充的一体化公共交通系统-4。其特点在于，在统一的规划和管理框架下，允许多元化运营主体参与，并通过有效的机制实现系统整合。香港地铁公司同时经营公交业务，通过站点周边的物业开发收益反哺公共交通运营，形成了良性循环的商业模式。
3.2.2 柏林的板块交通整合模式
柏林在城市交通融合方面积累了独特经验，特别是在东西德合并后，形成了特有的"东西分治、板块交通"的组织模式-10。柏林主要通过两个手段来整合城市交通系统：一方面，继续大力发展和完善原有的市郊铁路网络，加快两个板块之间的联系；另一方面，重点建设两个板块之间的综合交通枢纽，形成两个板块各自交通网络的有效拼接-10。波茨坦广场就是柏林重建中将"宽街廓、大马路"与"小街区、密路网"融合的典范，其地下空间被开发为区域交通枢纽，成为连接东西柏林的综合交通枢纽之一-10。
表2：国内外城市公交地铁合并模式比较
| 城市 | 合并模式 | 主要特点 | 代表性举措 |
|---|---|---|---|
| 洛阳 | 全面整合 | 股权划转，统一管理 | 公交集团100%股权划转至轨道交通集团 |
| 金华 | 全面整合 | 资产重组，系统整合 | 六家子公司无偿划转，控股股东变更 |
| 佛山 | 渐进融合 | 机制先行，分步推进 | 建立常态化协调机制，研究融合方案 |
| 南宁 | 功能协作 | 平台整合，无缝换乘 | "轨道+公交"一体化平台，缩短换乘距离 |
| 香港 | 多元化运营 | 多方参与，商业反哺 | "轨道+物业"模式，多元化交通系统 |
| 柏林 | 板块整合 | 枢纽连接，网络优化 | 波茨坦广场综合枢纽，板块交通整合 |
4 合并带来的成效与挑战
4.1 合并的积极成效
4.1.1 运营效率提升
公交与地铁合并后，最直接的成效体现在运营效率的显著提升。通过线网优化调整，减少了重复线路和资源浪费。佛山市围绕轨道交通站点，优化调整常规公交线网，裁撤与轨道交通高度重合的路线，减少常规公交与轨道交通之间的竞争，同时根据"一站一方案"布设地铁公交接驳线，促进两网融合发展-2。洛阳市重点推进五横五纵共10条公共交通走廊建设，到2025年预计新增优化调整公交线路42条-7。
调度协同性增强是另一重要成效。洛阳市加强轨道交通与公交在首末班时间、发车频次、出行信息等方面的协同配合，试行开通3条"地铁一到，公交即发"公交线路并逐步推广，打造无缝衔接零等候的接驳模式-7。这种调度上的紧密协同极大减少了乘客的换乘等待时间，提升了出行效率。
4.1.2 服务体验改善
在服务体验方面，票务一体化为乘客带来了实实在在的便利。佛山市发行"佛山交通e码"，完成公共交通微信小程序乘车码开发应用，实现市内公交、城市轨道交通"一码通乘"；同时，与广州公共交通系统完成对接，实现广佛两市公共交通一卡通实体卡、虚拟卡和二维码全面互认互通-2。洛阳市也探索实现支付一体化，构建轨道、公交、城乡客运兼容协调的支付系统，制定联程优惠政策和实施细则，为乘客提供全链条、多元化的"一卡通"服务-7。
信息服务整合同样改善了乘客体验。佛山市积极开展公交信息接入地铁车站试点工作，选取换乘客流量较大、公交线路密集的佛山地铁3号线东乐路站、佛山地铁2号线石湾站作为试点车站，在车站投用电子公交信息平台，让乘客无需出站即可掌握换乘公交动态-2。洛阳市开发一体化出行App，逐步整合区域内城市公交、地铁、出租车、网约车、共享单车等公共交通资源与民航、铁路、长途客运等数据资源的衔接，努力实现路径一键规划、公共交通无缝衔接、费用一键支付等-7。
4.1.3 资源利用优化
合并带来的资源利用优化主要体现在三个方面：一是车辆资源盘活，佛山市近两年共计合理处置740辆公交车，其中通过价值评估后在产权交易机构公开挂牌竞拍统筹处置365辆，由运营企业依据相关协议自行合理处置365辆，对外租借10辆-2。二是场站资源共享，佛山市通过加强公交场站规划建设管理体系、挖潜桥下空间等手段大力推进公交场站建设，截至2024年6月，全市累计建成配建公交场站102处，总面积22.2万平方米-2。三是土地综合开发，洛阳市支持地铁沿线和公共交通场站、枢纽土地以地产、商业、教育、文化、医疗体等模式开发，选择试点建设多功能城市公共交通综合体，探索开展多种业态经营-7。
4.2 合并面临的挑战
4.2.1 内部整合难题
公交与地铁合并后，首先面临的挑战是组织文化融合。公交与地铁系统长期独立运营，形成了各自的管理体系和企业文化，合并后的文化冲突与磨合不可避免。其次是人员安置问题，两个系统的员工在薪酬待遇、职业发展等方面存在差异，合并后的人力资源整合难度较大。此外，管理复杂度增加也是一个重要挑战，统一管理多个交通模式，协调不同业务板块，对管理能力提出了更高要求。
4.2.2 票制票价调整争议
票制票价调整是合并过程中最为敏感的问题之一。大连公交地铁合并后，公交从2025年10月16日起涨价到2元，刷卡9折为1.8元，而地铁仍然是刷卡8折起步1.6元不变，出现了短途坐公交比坐地铁还要贵的倒挂现象-1。这种票价倒挂现象引发了公众质疑，认为这可能是地铁主导下为了强行转移公交客流到地铁而作出的调整。
另一方面，优惠群体管理也是一个复杂问题。有评论指出："华东某市通了4条线，坐公交上车买票，10个人里面七八个是老年卡免费坐"-1。如何平衡不同群体利益，制定合理的票制票价体系，是合并后必须谨慎应对的挑战。
4.2.3 服务定位困境
合并后，公交系统的角色转变面临困境。有评论指出："公交并入地铁，就是地铁为主，地面公交更惨"-1。这表明在合并后的体系中，如何准确定位公交的功能，避免其过度边缘化，是一个需要认真思考的问题。
微循环线路的运营效率问题也值得关注。有评论反映："南宁的地铁快巴还能吹啊纯粹是向轨交效忠做狗的表现。一大堆烂到上天的间隔电显还看不清楚的烂线。满脑子开通那些没啥意义的地铁快巴，常规线一砍在砍，城郊线全是大饼"-1。这反映了在合并后，如何保证微循环线路的服务质量和效率，避免形式主义的重要性。
4.2.4 财政压力与补贴机制
合并后的系统仍然面临可持续经营挑战。有评论指出："你是一句不提票款啊没钱怎么生存？"-1这反映了公交系统普遍面临的财务困境。如何建立可持续的经营模式和补贴机制，是合并后必须解决的根本问题。
另外，资产状况也不容乐观。有评论直言："从资产方面看地铁比公交更烂"-1。这说明无论是公交还是地铁，都面临着严重的资产质量和财务压力，合并并不能自动解决这些问题，反而可能增加整体的财务风险。
5 结论与展望
公交与地铁的合并，是城市公共交通系统面对深刻变革环境所作出的结构性调整。实践证明，这一举措既非简单化的"公交消亡论"所能概括，也不是解决所有问题的万能钥匙。从金华、洛阳等8个城市的实践来看，合并已显示出多方面的积极成效：通过组织整合消除了管理壁垒，通过线网优化提升了运营效率，通过票务一体化改善了乘客体验，通过资源整合盘活了闲置资产。
然而，合并过程也面临着严峻挑战：组织文化融合与内部整合难度大，票制票价调整易引发争议，公交服务定位可能进一步边缘化，以及持续的财政压力与补贴机制不完善等。特别是大连的案例显示，合并后可能出现公交票价高于地铁的倒挂现象，引发公众对公平性的质疑-1。这些挑战表明，合并只是起点，而非终点，真正的关键在于合并后的整合质量与运营优化。
未来，公交与地铁的合并改革应当注重以下几个方向：一是采取差异化整合策略，根据不同城市的特点选择适合自己的整合模式，不搞"一刀切"；二是建立科学合理的票制票价体系，避免简单化的票价调整，确保公共服务的基本属性；三是明确公交在新时代的定位，使其从"运输工具"向"生活服务"拓展，发展成为灵活响应、精准服务的新型城市移动解决方案；四是探索多元化经营模式，借鉴香港"轨道+物业"等经验，增强自我造血能力。
最终，公交与地铁合并的价值不在于组织形式上的变化，而在于是否能为市民提供更加便捷、高效、经济的出行服务，是否能为城市构建更加可持续的交通体系。正如佛山市交通运输局所指出的，要"围绕轨道交通建设大公交体系，破除轨道网络和公交网络壁垒"，构建"轨道为骨干、常规公交为主体"的大公共交通体系-2。这才是公交与地铁合并的根本宗旨和评价标准。
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