40、古尔冈交通导向开发（TOD）政策：住房供应与可负担性分析

古尔冈交通导向开发（TOD）政策：住房供应与可负担性分析

在城市发展的进程中，交通导向开发（TOD）政策成为了推动城市可持续发展和解决住房问题的重要手段。本文将聚焦于印度古尔冈的TOD政策，深入探讨其对住房供应、可负担性以及土地开发潜力的影响。

1. TOD政策与交通走廊概况

• TOD政策 ：哈里亚纳邦TCP部门于2014年推出了全州范围的TOD政策，该政策适用于古尔冈，并在2016年进行了修订，划分出两种TOD区域：高强度TOD区（ITZ）和过渡TOD区（TTZ）。ITZ紧邻交通走廊，延伸至交通线路两侧各500米，允许更高的人口密度（每英亩600人，有10%的浮动空间），允许的容积率（FAR）为3.5；TTZ位于ITZ相邻区域，涵盖交通线路两侧500 - 800米的范围，人口密度相对较低（每英亩300人，有10%的浮动空间），允许的FAR为2.5。
• 交通走廊 ：研究分析了古尔冈的四条TOD交通走廊，总长度达53公里，处于不同的规划、建设和完工阶段。这些走廊连接了主要的商业、住宅和工业中心，具体信息如下表所示：
  |序号|交通导向走廊|长度（公里）|ITZ（英亩）|TTZ（英亩）|
  |----|----|----|----|----|
  |1|北部周边道路（NPR）|18|4450|2640|
  |2|29区至南部周边道路（SPR） + NH8|23|5680|3400|
  |3|快速地铁/高尔夫球场路（GCR）|5|1235|740|
  |4|古尔冈 - 梅赫拉乌利路至29区|7|1730|1025|
  |总计|53|13100|7800|

TOD政策适用于这四条总长53公里的交通走廊，影响着ITZ约13100英亩和TTZ约7800英亩的土地。

2. TOD政策下的FAR与费用机制

在TOD政策实施前，该地区允许的FAR为1.75，地面覆盖率为40%，多户住宅项目的最大允许人口密度为每英亩300人，相当于每英亩约60个住宅单元（假设平均家庭规模为5人）。新的TOD政策在ITZ允许每英亩120个单元，允许的人口密度为每英亩600人。

城市发展当局征收多项费用以支持公共基础设施建设，包括外部开发费用（EDC）、基础设施开发费用（IDC）和基础设施扩充费用（IAC）。EDC是开发商向地方当局一次性支付的费用，用于住房项目及其周边的设施建设，如水电供应、污水处理、道路系统等，也是市政当局非税收收入的重要来源。在古尔冈地区，根据州政策，每英亩400人和300人密度的集体住房项目的EDC分别为4160万卢比和3120万卢比。开发商将这些费用转嫁给最终用户，按建筑面积收取，导致公寓价格上涨15% - 20%。IDC是开发商为其住房项目附近的重大基础设施项目支付的更广泛费用，如高速公路、地铁网络、桥梁等。根据哈里亚纳邦政府政策，古尔冈高潜力区域的集体住房项目的IDC为每平方米建筑面积625卢比。IAC则是为支持更高密度开发而征收的费用。

3. 集团住房开发潜力评估

研究聚焦于ITZ内13100英亩的集团住房用地（高层、多户公寓或共管公寓项目）。研究初期收集了哈里亚纳邦发放的1550个不同用途的独特许可证记录，涉及土地总面积34327英亩。将用于集团住房的许可土地地块数据沿TOD走廊进行映射后发现，共有3350英亩（25.6%）的土地被许可用于集团住房，其中955英亩位于ITZ内。

2016年3月对这些映射的土地地块进行了实地勘察。由于公共基础设施投资有限，部分土地地块难以到达，但由于该地区房地产的快速发展和投机性需求，仍有许多地块已处于不同的建设阶段。研究人员对955英亩的许可集团住房用地进行了实地调查，根据每个地块的建设状态和建筑开发活动，将其开发潜力分为四个代码类别（A - D），具体如下表所示：
|代码|集团住房土地地块状态|潜力|开发潜力（%）|
|----|----|----|----|
|A|建设未开始|完全潜力|90|
|B|计划分阶段建设|未来阶段利用TOD|70|
|C|建筑处于建设初期|可增加楼层|20|
|D|建筑接近完工/已完工|无|0|

由于古尔冈和西南NCR地区正经历快速增长，在TOD政策宣布之前，ITZ内的许多集团住房项目已经完成建设。只有少数大型土地持有者能够响应新政策，调整至2016年TOD政策允许的更高FAR。

4. 案例分析：翡翠湾项目

以古尔冈104区的翡翠湾项目为例，该项目占地27.62英亩，位于ITZ内，根据实地调查，具有70%的开发潜力（代码B）。在TOD政策实施前，为了最大化FAR，平均公寓面积为1652平方英尺，每英亩密度为60个单元。实施TOD政策后，随着密度增加和FAR提高，平均公寓面积略微减少至1585平方英尺，净新增住房单元1257个。然而，由于住宅单元面积仍然较大，对大多数人来说仍然难以负担。该市场中最具可负担性的单元面积范围为400 - 800平方英尺。

通过迭代允许的最大密度发现，当每英亩允许的密度分别从125增加到200和250个单元时，平均单元面积分别从1585平方英尺减少到990平方英尺和792平方英尺，更接近可负担住房的价格范围。这表明，除了提高FAR外，提高允许的密度对于确定最终单元面积和可负担性起着至关重要的作用。

5. 开发商盈利能力分析

以古尔冈一个10英亩的地块为例，分析开发商在更高FAR和允许密度下的盈利能力变化。尽管每平方英尺的建设成本上升，销售价格也低于TOD政策实施前，但由于允许的密度和FAR提高，建造的建筑面积增加，开发商的总利润在该地块上增加了7.8%。具体数据如下表所示：
|项目|TOD前|TOD后|单位|
|----|----|----|----|
|地块面积|10|10|英亩|
|FAR|1.75|3.5| - |
|FAR每平方英尺成本（a）|2500|2500|卢比/平方英尺|
|土地价格（b）|1900|4650（IAC）或EDC/IDC|卢比/平方英尺|
|地面覆盖率|15%|15%| - |
|建筑高度|12|24|楼层|
|FAR面积|762300|1524600|平方英尺|
|加载因子|30%|30%| - |
|总可销售面积|990990|1981980|平方英尺|
|建设成本（c）|2250|2700|卢比/平方英尺|
|每平方英尺销售价格（d）|8000|7000|卢比/平方英尺|
|盈利能力 = d - （a + b + c）|3250|1750|卢比/平方英尺|
|10英亩总利润|3220|3468|百万卢比|

6. TOD对建筑形态的潜在影响

实施TOD政策后，开发商将被迫建造更高的建筑，一些分阶段规划项目的开发商可能需要建造过高的建筑以充分利用额外的FAR。虽然这会提高开发商的盈利能力，略微减少单元面积，但也会带来一些问题。一方面，更高的建筑会增加建设成本；另一方面，项目执行时间会更长，需要更高的资金购买土地（由于征收额外的IAC或EDC/IDC以获得额外的FAR），同时房价只会有轻微下降，导致开发商的利润在时间价值上减少。此外，尽管额外的密度会使住宅单元面积有所减少，但仍难以达到约1000平方英尺的可负担水平。

7. 土地开发潜力总结

通过对所有可用的集团住房用地数据进行估算，在ITZ区域内，政策改变后预计可额外供应28294个住房单元。如果强制执行更高的每英亩最低住宅单元密度，额外供应的住房单元数量可翻倍，达到56588个，平均单元面积为792平方英尺。各交通走廊的土地开发潜力如下表所示：
|区域|分区|集团住房用地（英亩）|TOD范围内土地（英亩）|基于调查的估计利用率（千平方英尺）|TOD后额外住房单元数|
|----|----|----|----|----|----|
|NPR - 1|105, 106, 109, 110, 110A, 111, 112, 113|362|130|4571|4198|
|NPR - 2|99, 100, 101, 102, 102A, 103, 104|378|129|4612|4235|
|NPR - 3|36A, 36B, 37D, 88, 88A, 88B, 99A|333|55|3544|3254|
|NPR - 4|83, 84|137|52|1826|1677|
|NPR - 总计| - |1211|366|14553|13364|
|SPR - 1|18, 19, 20, 24, 25, 25A, 26|35|10|155|142|
|SPR - 2|17, 26A, 27, 28, 29, 41|88|57|309|284|
|SPR - 3|42, 43, 44, 45, 52, 52A, 53, 54|630|148|4979|4572|
|SPR - 4|55, 56, 57, 61, 62|213|57|1178|1082|
|SPR - 5|48, 49, 50, 65, 66, 69, 72|536|189|2528|2322|
|SPR - 6|70, 71, 73, 74, 74A, 75, 75A|265|71|4022|3693|
|SPR - 总计| - |1768|531|13171|12095|
|NH8 - 1|76, 77, 78, 83, 82A|246|33|1519|1395|
|NH8 - 2|80, 81A, 81, M1, M1A, M1 C, M1D, M6A, M2|124|25|1568|1440|
|NH8 - 总计| - |370|58|3087|2835|
|总计| - |3349|955|30811|28294|

8. 大型土地所有者与政策影响

由于NCR地区土地信息系统复杂，收集详细土地记录具有挑战性。研究收集了北部周边道路（NPR）地区批准的集团住房地块及其土地所有权信息。结果显示，约15个土地所有者拥有NPR沿线的大部分土地，出于隐私考虑，土地所有权细节进行了匿名处理。对ITZ土地所有权数据的快速审查发现，TOD政策的最大受益者是四家主要开发商，他们分别持有410万平方英尺（94英亩）、300万平方英尺（69英亩）、290万平方英尺（67英亩）和250万平方英尺（57英亩）的集团住房用地。根据TOD政策，这四家开发商的土地持有量分别有潜力供应约4700个、2700个、2600个和2200个住房单元。尽管地方规划当局征收了IAC和IDC费用，但仍无法完全捕获因公共政策变化而带来的私人财产意外增值收益。

古尔冈的TOD政策在推动住房供应和土地开发方面具有一定的潜力，但要实现住房的可负担性，还需要对政策细节进行进一步调整，如提高住宅单元密度、放宽停车规范、促进商业与住房的交叉补贴等。通过综合考虑这些因素，可以更好地满足不同收入群体的住房需求，实现城市的可持续发展。

古尔冈交通导向开发（TOD）政策：住房供应与可负担性分析

9. 关键问题与挑战分析

政府在可开发服务土地的供应中起着至关重要的作用，通过投资交通以及关键的经济、物理和社会基础设施，其监管行动对可开发城市土地的供需产生重大影响。过去土地经济学家的研究表明，严格的分区法律和土地使用控制会人为降低可建设土地的供应，导致房价虚高。不同城市甚至同一城市内，城市土地的消费和每单位建筑面积的使用情况因当地市场需求和其他社会经济因素而异。这种差异还与消费者需求和偏好的空间变化、土地的经济生产力（受位置、政府土地法规和政府土地持有情况影响）有关。城市土地的供应和消费在很大程度上取决于经济增长、人口特征，更重要的是政府的基础设施投资和土地使用法规。

在古尔冈，与大多数发展中国家的城市一样，公共交通与土地使用规划的整合是事后才考虑的。尽管TOD政策及其多次修订是值得欢迎的举措，但它的潜在影响有限。如果在土地开发尚未进行的地方发展公共交通，可以通过确定FAR和密度的最佳组合来确保经济适用房的开发。一般认为，降低每单位土地的成本（即通过提供更高的FAR和允许更高的密度）可以建造经济适用房。然而，如果存在较低的住宅单元密度限制（如每英亩仅60个住宅单元），增加经济适用房的供应将无法实现。仅仅提高FAR会导致公寓平均面积增加。例如，如果FAR从1.75提高到3.5，但每英亩60个住宅单元的限制不变，住宅单元的平均面积将从之前的1650平方英尺增加到3300平方英尺。因此，除了提高FAR，增加允许的住宅单元密度对于增加小单元数量而非扩大相同数量单元的面积至关重要。

在印度城市背景下，面积在500 - 800平方英尺（最大1000平方英尺）的小单元最适合提供经济适用房，因此需要更高的住宅单元密度。如果FAR为1.75，每英亩允许150个住宅单元是理想的；如果FAR为3.5，则住宅单元密度应进一步提高到每英亩250 - 300个。这些密度规范需要谨慎确定，因为更高的FAR会导致建设成本增加、建设时间延长以及每平方英尺的收益降低（人们更喜欢低密度并愿意为此支付更多）。因此，将FAR提高到3.5以上也会导致建设成本不成比例地上升，使开发商难以实现相同的利润，或者开发商的盈利能力会相应降低。

高停车规范也是导致建设成本增加的原因之一，这些规范需要放宽，只提供必要的停车设施。平均每个停车位面积为375平方英尺，对于面积在500 - 800平方英尺的经济适用房，即使每个单元仅要求一个停车位，也会使房屋总成本增加约30%。因此，TOD开发必须强调公共和共享停车设施的提供，并将停车规范限制在必要的范围内，因为公共交通系统的提供应降低停车需求。政策制定者采用的另一种提供经济适用房的机制是通过开发商业设施（如办公室和购物中心）进行补贴。有效的TOD政策必须能够实现商业房地产、停车和社会设施与经济适用房开发的交叉补贴。

10. 土地所有者对政策变化的响应

那些由于场地已完全开发而无法利用额外FAR的土地所有者将如何响应政策变化是一个值得关注的问题。这些土地所有者将等待市场价格上涨，然后在有利可图时对建筑物进行重建。对于单一所有权的商业开发项目，这种重建相对容易实现。然而，住宅或商业房地产的多所有权情况使得此类重建非常困难，因为业主的优先事项不同，社会和财务状况也各不相同。通常，这种重建需要数十年才能付诸行动。目前，在印度，这种重建仅在孟买发生，可能只有少数单一所有权的情况能够实现。

11. 政策建议

为了使TOD政策在古尔冈更有效地实现住房可负担性目标，提出以下建议：
- 调整密度规范 ：提高住宅单元的最低密度要求，例如将每英亩的住宅单元密度提高到250 - 300个，以确保开发出更多小面积、可负担的住房单元。
- 优化FAR与密度组合 ：在确定FAR时，充分考虑与密度的合理搭配，避免单纯提高FAR导致住房面积过大，失去可负担性。
- 放宽停车规范 ：减少不必要的停车要求，推广公共和共享停车设施，降低建设成本。
- 促进交叉补贴 ：通过商业房地产、停车和社会设施的开发来补贴经济适用房的建设，实现不同类型房地产开发之间的资源平衡。
- 鼓励土地重建 ：对于已开发但未充分利用政策的土地，政府可以出台激励措施，促进土地所有者进行重建，提高土地利用效率。

12. 结论

古尔冈的TOD政策在推动城市发展和住房供应方面具有一定的积极意义，但在实现住房可负担性方面仍面临诸多挑战。通过深入分析政策对住房供应、开发商盈利能力、建筑形态以及土地所有者行为的影响，我们认识到要实现住房可负担性，需要对政策进行多方面的调整和优化。调整密度规范、优化FAR与密度的组合、放宽停车规范、促进交叉补贴以及鼓励土地重建等措施将有助于提高政策的有效性，满足不同收入群体的住房需求，推动城市的可持续发展。未来，政府和相关部门应密切关注政策的实施效果，根据实际情况及时调整和完善政策，以确保TOD政策在古尔冈发挥最大的作用。

以下是一个简单的mermaid流程图，展示了TOD政策影响住房可负担性的主要环节：

graph LR
    A[TOD政策实施] --> B[提高FAR和密度]
    B --> C[增加住房供应]
    B --> D[影响建设成本]
    C --> E[改变住房单元面积]
    D --> F[影响开发商盈利能力]
    E --> G[影响住房可负担性]
    F --> G

通过上述分析和建议，我们希望能够为古尔冈的城市规划者、政策制定者和相关利益者提供有价值的参考，促进TOD政策在实现住房可负担性和城市可持续发展方面取得更好的效果。